行政不作为是相对于行政作为而存在的一种行政行为方式。从某种意义上讲行政不作为是行政上的另一种腐败，但由于其客观上具有一定的隐蔽性，所以并未引起人们的足够重视，法学理论界对此问题的研究也不多见。然而，实际生活中行政不作为大量存在，其所造成的后果更不容忽视。为此，我在借鉴部分理论工作者和法学专家研究成果的基础上，结合工作实践中的所见所闻，对行政不作为的概念及构成要件、行政不作为的表现及行为性质、行政不作为的成因及法律对策等有关问题进行了认真的思考，提出如下粗浅的认识。 一、行政不作为的概念及其构成要件 （一）概念 行政行为是行政主体行使行政权力，产生法律后果，以实现国家行政管理目的的行为。行政不作为是相对于行政作为而存在的一种行政行为方式和一个行政法学范畴。尽管行政行为已受到我国行政法学界的充分关注，但行政不作为却只在少数行政法学论著中被提到。同时，现有论著对行政不作为概念的界定并不一致。关于行政不作为的概念，目前有各种不同的解释。比较有代表性的有以下几种：第一种，行政不作为是指行政主体依行政相对人的合法申请，应当履行也有可能履行相应法定职责，但却不履行或者拖延履行的行为形式；（注：罗豪才：《中国司法审查制度》，北京大学出版社1993版，第168页。）第二种，行政不作为是行政机关不履行法定职责的行为；（注：黄曙海：《行政诉讼法100问》，法律出版社1989年版，第79页。）第三种，行政不作为是行政主体负有作为的决定义务而在程序上消极的不作为状态；（注：吴偕林：《关于不作为行政行为与不作为行政案件范围的思考》，《行政法学研究》1995年第1期；周佑勇：《论行政作为与行政不作为的区别》，《法商研究》1992年第5期。）第四种，行政不作为是指行政机关在方式或内容上有积极作为的义务，但其不为的状态。（注：陈小君、方世荣：《具体行政行为几个疑难问题的识别研析》，《中国法学》1996年第1期。）我理解行政不作为的概念应当界定为：行政不作为是指行政主体对于法律、法规规定其应当履行，客观上也具备履行条件的某项职责，但却不履行或者拖延履行的一种行为方式。 （二）构成要件 构成行政不作为行为，须具备以下特定条件： 1.行政不作为行为的主体必须是依法行使国家行政管理职能的国家行政机关及其工作人员，包括依法取得行政职权的非行政机关的组织及其工作人员。 2.行政机关及其工作人员不履行或拖延履行的职责必须是法定职责。也就是说行政机关及其工作人员与行政相对人之间必须具有法律上的权利义务关系。国家行政机关及其工作人员的职权都是依据法律、法规规定的，只有以不作为方式不履行决定职责时，才能追究其行政不作为的失职责任。如果法律、法规没有规定其应履行某项职责，行政相对人要求行政机关履行，而未给予答复或未履行的，不属于行政不作为行为。 3.不作为行为是发生在履行职务之中的行为。如果不是在履行职务中，公民、法人或其他组织要求行政机关及其工作人员履行某项职责而未履行，则不属于行政不作为行为。 4.行政不作为行为具有侵权的法律后果。行政不作为行为首先侵犯的是行政相对人的合法权益。如：某因公死亡人员的家属符合法定条件，向民政部门申领抚恤金，民政管理部门无故不予办理或拖延办理，使行政相对人不能依法领取或不能及时领取，其合法权益便受到侵害。行政不作为行为还会侵害到社会公众利益。如：园林绿化执法人员上班不到岗，到岗不执法，致使其居住小区的绿化遭到严重破坏而无人管理，造成该小区居民的居住环境质量下降，所伤害的是居住小区居民的公共利益。 二、行政不作为的表现及其行为性质 （一）表现 国家行政机关依法享有各种行政管理职能，如，许可职能、赋予职能、证明职能、给付职能、保护职能等等。行政机关以不作为的方式不履行法定职能，从而侵害行政相对人或社会公众合法权益的，正是在实施上述职能中表现出来的。根据《行政诉讼法》第11条列举的行政不作为行为，其表现主要反映在以下几方面： 1.不履行许可职能的行政不作为方式。行政许可是指国家行政机关根据相对人的申请，经审查依法赋予其从事某种事项或活动的资格和权能的行政执法行为。如，国家烟草专卖管理机关依据《中华人民共和国烟草专卖法》之有关规定，接受当事人的申请，经审查其符合有关条件后，发给其烟草专卖许可证，准予其进行烟草经营活动，烟草专卖机关则完成了许可职能。反之，如果对于提出申请的当事人采取既不予以批准，也不明示表示不批准时，烟草专卖管理机关的这一行为即构成行政不作为行为。 2.不履行赋予职能的行政不作为方式。赋予职能是国家行政机关及其工作人员依据有关法律、法规所授予的职权，赋予公民、法人或其他组织为某种行为的权利，并对其实施行政管理的具体行政行为。例如，国家工商行政管理机关依据《中华人民共和国企业法人登记管理条例》的有关规定，接受当事人的申请，经审核后予以企业法人登记，发给其营业执照，赋予其经营活动的权利，工商行政管理机关则完成了赋予职能。反之，如果对于申请企业法人登记的当事人，既不明示表示不批准，也不明示表示批准，这时工商行政管理机关的行为就是不履行赋予职能的行政不作为行为。 3.不履行证明职能的行政不作为方式。证明职能是国家行政机关通过出具某种法律文书，对公民、法人或其他组织已有的法律地位与权利义务等法律事实进行确定认可和证明的具体行政行为。如，房地产管理机关依法为产权申请人出具房屋所有权证明或土地使用权证明，即是通过证明职能的履行确认申请人的财产归属关系的一种行政行为。但如果房地产管理机关对产权人的申请采取不予办理或拖延办理的行为，即构成不履行证明职能的行政不作为行为。
