中图分类号 D922.1文献标识码 A文章编号 1000-5935(2000)03-0016-07 随着社会的进步，民主与法治已成为现代国家发展的潮流和趋势。民主需要实行多数人的选择；法治需要将多数人的意志上升为法并得到遵守和执行。要保证多数人选择的正确、多数人的意志符合客观规律，就需要对有关情况能够客观的了解，即让公众知道有关情报（或称信息）。为此，国家在宪法上或在法律上确定公民或居民的该权利，并以法律保证实现该权利。人们将此类权利称为“知的权利”、“了解权”或者“知情权”等等。目前为止，世界各国已有瑞典、芬兰、丹麦、挪威、荷兰、法国、德国、美国、加拿大、澳大利亚、新西兰、韩国、日本等13国制定了情报公开法或有关的法律；英国则于1998年提出了情报公开法案，有望在近期通过。建立情报公开制度是社会进步的必然要求，是民主和法治的必要条件。在我国，目前还没有专门对情报公开立法，但是许多单项法律，如选举法、行政诉讼法、行政处罚法等，开始规定行政机关及其他国家机关向公众告知有关情报的制度。中国共产党十五大报告明确提出，为完善民主监督制度，国家机关实行“公开原则”，“直接涉及群众切身利益的部门要实行公开办事制度”，开始在国家机关重视情报公开制度的建立。此后，各类国家机关纷纷公开各自的有关规章制度，例如行政机关的“政务公开”，检察机关的“检务公开”，法院的“审务公开”，公安机关的“警务公开”等等，表现出我国民主法治发展的良好势头，成为在我国建立和实行情报公开制度的前奏。众所周知，现代国家的情报公开制度不仅是国家机关的单向公开，即实施机关自行决定公开某些情报内容，更重要的在于公众行使“知情权”主动要求获取某些情报，在该权利受到侵犯时依法获得救济。所以，在我国建立和实施情报公开制度，对我国政府和人民来说，仍任重道远。 本文试就“知情权”问题作初步探讨，对外国的情报公开立法简略介绍及进行粗浅的分析说明。希望能抛砖引玉，引起人们对国外该制度的关注，并希望开始对我国情报公开制度的思考和探讨。 一 知情权的概念 知情权，或称“了解权”、“知的权利”，是二战后出现的概念。随着各国民主主义的不断发展和国民主权观念的不断深入，其内容不断丰富。二战后，美国新闻编辑者协会组织的新闻周活动提出：“君之新闻为君知情权战斗！”[1]在美国，“知情权”开始使用，除了美国民主制的政治传统外，与新闻界的活动有直接的关系。1946年美国制定行政程序法，开始规定公众获取公共情报的权利；但规定有诸多限制，仍然表现出政府的秘密主义倾向，对此新闻界表现出强烈不满。1950年美国新闻编辑者协会为促进情报的自由流通，设立“情报自由委员会”；1951年该协会委托当时的纽约《先驱论坛报》的法律顾问、新闻法权威哈罗尔德·克洛斯进行关于情报自由法的研究。作为研究成果，出版了《国民知情权——进入公共记录及审议过程的法上的权利》一书，对接触政府公文书及会议而获取信息的法律权利进行了认真的探讨，对该权利的限制也进行了深入的分析研究。此后，“知情权”概念开始被广泛使用。[2] 在欧洲诸国，关于对政府情报公开的知情权，是围绕出版自由及言论自由展开的。瑞典最早建立情报公开制度，1766年制定的《出版自由法》规定：为了出版，公众有阅览公文书的权利。现行的出版自由法之“关于出版自由”规定：“为了确保交换意见与启迪公众的自由，每个瑞典国民，在本法有关保障个人权利、维护社会治安的规定范围内，有权以出版物表达思想与意见，有权出版官方文件，并有权就任何问题进行论述或传递信息。”该法之“关于官方文件的公开性”规定：“为了进一步自由交换意见和启迪公众，每一瑞典国民均可按下文所规定的方式自由地接触官方文件。”[3]（第124页）德国的《联邦共和国基本法》之“言论自由”规定：“人人有以口头、书面和图画自由表达和散播自己的观点以及自由地从一般可允许的来源获得消息的权利，出版自由和通过广播、电影进行报道的自由受到保障，不建立检查制度。”[4]（第791页）这里法律规定公众获得政府情报的权利，虽然应属于知情权的范围，但不是国民对政府情报的一般公开请求权，而属于新闻采访报道权，尚有待于发展成为公众广泛的知情权。 知情权在宪法上的根据，各国宪法一般明确规定的不多，理论认识也很不一致。一方面，由于该权利发展较晚，而宪法一般制定较早；另一方面，该权利既属于抽象的权利，又属于具体权利，因而较难界定。此外，各国还有各自特殊的原因。美国在1787年制定宪法时未规定公民基本权利内容，1789年制定的宪法修正案才写进了关于公民权利的内容：“国会不得制定关于下列事项的法律：确立国教或禁止信教自由；剥夺言论自由或出版自由；剥夺人民和平集会和向政府请愿伸冤的权利。”该条主要是言论、信仰、请愿自由，其中关于言论自由的规定被认为是公民知情权的根据。[1][2]日本1946年宪法也未明确规定知情权，该宪法第21条规定：“保障集会、结社、言论、出版及其他一切表现的自由；不得进行检查；不得侵犯通信秘密。”日本理论界多以此作为知情权的宪法根据，认为“表现的自由”包括获得政府情报的权利以及接受其他有关情报的自由。也有人认为，宪法中的“国民主权”、“参政权”为知情权的宪法根据。主张国民获得情报、发表意见是民主政治不可缺少的，“‘知情权’是‘从国家而来’的自由，是传统的自由权，但不应停留于此。还具有参政权的意思，即‘进入国家的自由’。”[1]（第26页）把知情权提高到政治权利范畴。此外，日本也有人认为知情权在宪法上的根据包括：宪法之“国民谋求生存、自由及幸福的权利”、“表现的自由”、”生存权利”、“两议院的会议为公开会议”等规定。[5]（第21页）
