中图分类号：D922.11 文献标识码：A 文章编号：1008-6951(2000)03-0074-05 《行政处罚法》从不同的方面规范了行政处罚行为，明确体现了对公民合法权益的保护，成为公民保护合法权益的重要法律武器。长期困扰公民的乱罚、滥罚等问题有了一定程度的好转，但实践中仍存在着“乱”、“软”、“滥”以及处罚程序违法问题，执法状况不容乐观，且日益暴露出现实与规范脱节、规范的可操作性不强、不完善等问题，使公民的合法权益仍得不到切实的保护。急需进一步完善行政处罚制度，找出解决上述问题的对策和根本措施。 一、《行政处罚法》在实施过程中存在的问题 应当说《行政处罚法》是我国迄今为止在保护公民合法权益方面的一部相对完善的基本法律，按说应该成为公民维权最有力的武器，在制止乱处罚、滥处罚、处罚程序违法方面应有大的起色，但从该法的具体实施看，还存在诸多不尽人意的问题。主要有：1、处罚适用中处罚主体设定权乱、乱收费、乱罚款、乱摊派等问题没有得到遏制，直接侵犯着公民的财产权。2、处罚不力的情况几乎在所有的行政机关都存在，应重罚而轻罚，不能达到处罚的预期目的，起不到震慑作用，以致违法者有利可图，抱有侥幸心理。处罚的软弱无力，其危害要远远大于乱处罚，“乱处罚侵犯的是个体，而处罚软侵犯的是整体，是公民的整体利益”。（注：应松年：《中国走向行政法制探索》，中国方正出版社，第347页。）3、尽管《行政处罚法》明确规定了国务院或者省级人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但执行中贯彻得不好，仍未解决一事再罚问题；由于政府职能转变不到位，行政机关管了许多管不了、管不好的事情，以罚代管、以罚代刑现象甚为普遍。没有根治“滥”的问题，侵犯着公民的长远利益。4、对法定程序不执行，出口就罚，没有解释，不许当事人陈述和申辩，一申辩往往招致罚态度款、加重处罚等，影响公民实体权利的保护。实践中出现的“乱”、“软”、“滥”、不遵守法定程序问题等，其原因是多层次的。 从表层看，一是行政执法机关的某些执法人员因本身素质不高；对新法、新规定不习惯，持排斥心理，故意曲解法律，有法不依、执法不严。于是，在执行法律上采取“上有政策，下有对策”，对自己有利的就执行，没利的就不执行。二是执法对象整体法律素质不高，法律意识不强，习惯了不行使权利，多一事不如少一事，使执法主体的不法行政、不法处罚更加肆无忌惮。 从深层看，一是传统法律文化影响着人们的思想行为和我国民主法制建设的进程。首先是等级特权思想的影响。认为行政机关就是管公民的、公民就是被管的，公民再告还得受行政机关管辖。其次是轻法贱讼意识的影响。传统法律文化认为“无讼”为高，“无刑”为要，“和为贵”，“讼为贱”，这种思想至今尚存，导致公民认为能忍则忍，不敢轻易与“官”对簿公堂，使不法处罚失去了最有力的监督。二是行政处罚中的“乱”与“软”总是得不到解决的直接原因之一是《行政处罚法》的某些规定作为执法依据，不足以制止或纠正不处罚、少处罚的问题。《行政处罚法》的某些程序规定操作难度大，致使再好的程序规定几乎形同虚设。《行政处罚法》对制止“软”的问题规定得不够，对行政机关应当处罚而不处罚的现象、对应当重处罚而轻处罚的现象规定得少，甚至没有具体的制止规定，法律责任部分也没有相应的制裁规定，而这种不作为的行政执法正影响着公民的整体利益、长远利益的保护。三是当前政治体制改革的步伐还较缓慢，各省、市机构改革还未全面启动，还未实现精减机构、减员增效的目标。而行政机关的行政经费是有限的，不在编人员又多，为弥补经费不足，乱收费、乱罚款在所难免。 二、强化《行政处罚法》对公民合法权益保护的对策 法律制定得再好不付诸实施是毫无意义的，而法律的实施有悖于立法的初衷更是大错特错。目前，《行政处罚法》在实施过程存在的诸多问题，有悖于该法的立法初衷，这种有法不依、不行以及规范的可操作性不强的现象，给社会主义民主法制和社会主义市场经济的建设造成了严重损害，削弱了法律的可信度。为改变上述状况，达到强化保护公民合法权益的目的，必须找到解决上述问题的对策。 （一）立法方面的对策 1、增设执法机关不作为的法律责任的规定。《行政处罚法》对制止“乱”处罚作了较全面的规定，而对制止处罚中的“软”的问题却规定得不够或没有规定。在法律责任部分，只对违法处罚的情形作了追究法律责任的规定，而没有规定应当处罚而不处罚的不作为的违法行为所应承担的法律责任。不作为的违法损害的是公民的整体利益和长远利益，损害的是社会公共利益和社会秩序，其程度要远远大于个别违法处罚对公民的损害。况且，对不作为违法追究法律责任是以往行政法律规范早就有的先例。如《行政诉讼法》受案范围中明确予以规定：“申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”、“认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的”、“认为行政机关没有依法发给抚恤金的”，都属于行政机关不作为的违法行为，公民、法人或其他组织可作为起诉的理由，追究行政机关的法律责任。因此，《行政处罚法》第55条也应对依法应予处罚而执法机关不予处罚的不作为违法行为追究法律责任，规定由上级行政机关或者有关部门责令改正，可以对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。这样，对制止“软”的问题才能从法律制度上予以保障。
