中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1001-8263(2000)07-0064-08 自由裁量是当代行政发展的重要特征和趋势。行政管理的能动性是实现国家行政管理职能所必需的要素，而行政管理能动性的实现又依赖行政自由裁量权的运用。随着现代社会经济和技术的迅速发展，政府组织和调整社会生活的功能和权限范围不断扩大，行政机关享有的自由裁量权也随之增加。甚至可以说，现代行政主要表现为“自由裁量”行政。在当代，绝对的羁束权限行为几乎是不可能的。自由裁量权的膨胀一方面为发挥行政机关的能动性所必不可少，另一方面又极有可能被滥用和误用，对公民的合法权益造成侵害。我们需要的是一个能动的政府，但这个政府在保持其能动性的同时又不能成为一匹脱缰的野马。对此，仅靠传统行政法的行政合法性原则加以约制是远远不够的，行政合理性原则的出现及其重要性的凸显恰恰表明了现代行政法对当今行政之要求——“行政”从形式的合法，发展到必须合乎“法治之理性和社会公正”。由此，行政合理性原则恰好可以作为控制和驯服行政自由裁量权这匹“烈马”的“丝缰”，在现代行政法中发挥出其越来越大的作用。 一、现代行政：自由裁量权的扩大 在近代传统行政中，行政自由裁量权曾受到严格限制。近代资产阶级在反对封建君主专制的斗争中，提出个人主义和自由主义口号，为防止政府滥用统治权侵犯个人自由，在资本主义自由竞争时期，采用了“机械法治主义”思想：要求政府的任何行为都必须有法律的明确授权，凡是涉及个人权利义务的行政行为都必须严格限制。提出了“管得最少的政府是最好的政府”，政府行政也仅限于国防、外交、税收、治安等少数一些领域。然而，进入现代社会以后，随着社会事务的迅速增加和社会关系的日益复杂化，政府功能也迅速强化，大大增强了干预社会生活的力度。行政方式由原来的消极行政，尽量少管转变为适应社会发展和技术进步的要求，政府尽最大可能服务于社会的现代“服务行政”，其范围也不再局限于近代传统行政的税收与安全等领域，而是对人的生活“从摇篮到坟墓”的整个过程和各个方面，无所不管。而且，现代社会生活纷繁复杂，瞬息万变，科学发展一日千里，这些都是自由裁量权存在的客观性社会基础。王名扬先生把这种客观基础纳为六个方面，颇具说服力： “第一，现代社会变迁迅速，立法机关很难预见未来的发展变化，只能授权行政机关根据各种可能出现的情况做出决定；第二，现代社会极为复杂，行政机关必须根据具体情况作出具体决定，法律不能严格规定强求一致；第三，现代行政技术性高，议会缺乏能力制定专业性的法律，只能规定需要完成的任务或目的，由行政机关采取适当的执行方式；第四，现代行政范围大，国会无力制定行政活动所需要的全部法律，不得不扩大行政机关的决定权力；第五，现代行政开拓众多的新活动领域，无经验可以参考，行政机关必须作出试探性的决定，积累经验，不能受法律严格限制；第六，制定一个法律往往涉及到不同的价值判断。从理论上说，价值判断应由立法机关决定，然而由于议员来自不同的党派，议员的观点和所代表的利益互相冲突，国会有时不能协调各种利益和综合各种观点，得出一个能为多数人接受的共同认识，为了避免这种困难，国会可能授权行政机关，根据公共利益和需要，采取必要的或适当的措施。”（注：王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社，1995年版，第546-547页。） 概括地说，行政自由裁量的必要性大致如美国学者古德诺所言，现代社会管理中许多事情必须留给行政人员去酌情处理。 面对这种情况，立法机关不能无视现代社会的客观需要和发展趋势。尽管现代社会中的立法机关仍然要求行政机关严格“依法行政”，坚持以“宪法和法律”控制行政权的原则，但它们不得不迫于客观需要的压力而授予行政机关一定的甚至是“尽可能广泛”的自由裁量权，“议会文件起草者也竭力寻找能使自由裁量权变得更为广泛的新的措词形式，而且议会在通过这些法案时也无意多加思量。”（注：（英）韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社，1997年版，第55页、第64页、第67页、第69页。）在当代社会，自由裁量权已普遍扩及于行政法的大部分内容，行政法到处都存在着自由裁量问题，而且这种趋势仍在发展，甚至已直接影响、渗入到很大一部分立法领域及准司法领域。可以说，现代行政较之于传统行政，最引人注目和注意且存在着很大争议之处就是自由裁量权的增加和扩大。 二、行政合理性原则的提出及其涵义 如上所述，现代国家行政职能的扩大和多样化大大增加了行政自由裁量的机会，它通过行政活动的全过程触及到一切行政领域。尽管人们希望法律在授权行政活动时以明确具体的、防止行政恣意的规则来限制行政裁量，但作为实际的问题，法律完全涵盖和拘束行政活动是不可能的。因此，“根据变化的各种情况，法律在某种范围内，承认行政机关有具体判断和选择的余地。”（注：（日）室井力：《现代日本行政法》，吴微等译，中国政法大学出版社，1995年版，第26页。）行政自由裁量权的存在既已成为必要且还在不断扩张，而作为一种权力，如不加制约则势必存在滥用的可能。如何控制行政自由裁量权？对此，传统法治要求行政合法，即要求行政活动在法律范围内进行，是一种合法性控制。但这种合法性控制对行政自由裁量权的行使显然是软弱无力的，因为行政自由裁量并不超出法律规定的范围和幅度。在这种情况下，必须有一种新的控权理论或法律原则来防止行政自由裁量权的行使给行政相对人的合法权益造成不适当的损失。而事实上，对行政权的控制一直是行政法最重要的问题之一，对行政自由裁量权的控制更是当代行政法关注的理论焦点所在。合法性原则已不敷所用，行政合理性原则就应运而生。 事实上，行政自由裁量权在传统行政中同样存在，只是运作的领域比较狭窄，不像现代社会这样引人注目罢了。相应地，作为对行政自由裁量权的限制，行政合理性原则早在18世纪前就已存在。在英国法中，早在16世纪就出现了涉及行政合理性原则的重要判决。1598年的英国鲁克诉下水道管理委员会案可视为确立合理性原则的滥觞：下水道管理委员会的委员们为修整河岸征收费用，但他们把所需费用都摊派给邻近土地的所有人，而不是摊派给所有受益者。依法律，委员们有征收费用的自由裁量权，而法院判决原告鲁克胜诉。柯克大法官在判词中写道：“尽管法律已授予委员会裁量权以决定修护费用课征之对象及数额，但他们的活动应受限制并应遵守合理规则和法律原则。因为自由裁量权是一门识别真假、是非、虚实、公平与虚伪的科学，而不应按照他们自己的意愿和私人感情行事。”（注：（英）韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社，1997年版，第55页、第64页、第67页、第69页。）18世纪及以后出现了更多的以合理性原则为基础的判词。如1773年的韦平铺路委员会案件中，法院再次强调：“自由裁量权不应是专横的，必须受到合理和法律的限制”。至20世纪初，合理性原则已发展到相当成熟的程度。在当代，英国著名行政法学者韦德教授认为：“合理原则已成为近年赋予行政法生命力最积极和最著名的理论之一。”“今天，该原则几乎出现在每星期所发布的判例中，在大量案件中该原则得到了成功运用。它在实体方面对行政法的贡献与自然公正原则在程序方面的贡献相同。”（注：（英）韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社，1997年版，第55页、第64页、第67页、第69页。）
