情报公开制度是近现代发展起来的新制度，是政治民主和法制健全条件下的产物。民主政治要求集中多数人的判断，这就要求公众了解政府的有关情报，并以法律制度保证。一方面用法律规定公众的“知情权”（或称“了解权”），扩大了公众的基本权利范围，给个人带来利益；另一方面公众通过行使该权利，参与国政并监督国政，有助于消除国家机关的腐败，保证民主政治的实现和发展。建立情报公开制度既是公众的要求，又是社会发展的必然。许多国家制定了法律实施情报公开制度。我国虽没有制定情报公开法，但党和国家已开始重视该制度。党的“十五大报告”明确提出“公开原则”、“公开办事制度”，政府及有关部门、法院、检察院等国家机关开始公示有关制度扩大公众监督，表现出良好的趋势。 本文试就外国情报公开法的立法现状、一般内容、发展趋势作一粗略述评，希望能引起社会各界对国外情报公开制度的关注和对我国建立情报公开制度的思考。 一、情报公开立法现状 （一）世界上最早采取情报公开制度的瑞典 瑞典1766年制定的《出版自由法》，规定为了出版阅览公文书的权利。该法制定受英国出版自由的影响，同时与瑞典同俄国的北方战争失败后、国王的权威下降、议会权力至上也有直接关系；议会内党派斗争中，代表下层贵族和农民的“便帽党”在选举中取胜，代表贵族等保守势力的“礼帽党”失败，“便帽党”在政治上进行一系列的改革，其中包括出版公文书的自由、为出版而阅览公文书制度确立。在瑞典以后的150年间，该制度虽断断续续，但保持了下来。 为区分秘密文书和公开文书，在多年经验的基础上形成了数百条的秘密法。由于瑞典的情报公开制度运用起来较为复杂，几乎没有传入他国。瑞典的情报公开制度公文书公开的机关较广，除行政机关外，国会、教会会议、法院、地方公共团体等都成为公开的对象。（注：参见[日]井出嘉宪等著：《情报公开》（行政，1998年）72页、170页。） （二）北欧诸国的情报公开制度 芬兰于1951年制定《公文书公开法》，该法从1930年开始着手制定工作，历时20年始得完成。关于文书公开的限制，以法律和委任命令等形式规定，所以显得不透明。丹麦于1970年6 月制定《行政文书公开法》。丹麦是议会内阁制国家，议会对采取该制度并不积极。但随着1969年的政权交替，第二年即制定了一般的情报公开法。该法的主要特色是：第一，为了请求文书的开示，必须表明特定的案件；第二，公开例外的条款非常模糊，例如：“因特定事情有必须作为秘密保护的其他利益”时可以不公开；第三，是否向官方直接请求、以何种形式请求，官方享有广泛的裁量权。丹麦情报公开制度的实施机关是国家行政机关、地方公共团体、电力、煤气、供热等公共企业等。挪威也于1970年6 月制定《行政公开法》。在挪威，新闻报道机关与在野党发动了要求公文书公开的运动，同时该立法也受丹麦影响，1964年丹麦情报公开立法后，随着1965年挪威的政权交替，主张制定行政公开法的政党获得政权后，仿照丹麦法制定了该法律。该法主要特色是：第一，规定行政文书公开明显招致国民误解时，可以推迟公开或者不公开；第二，关于文书公开的方法，应考虑公务的正确执行；第三，该法对既存的文书不能适用。该法的实施机关是国家行政机关、地方公共团体和公共机关。（注：参见[日]平松毅著：《情报公开》，（有斐阁，1983年），195页。） （三）美国的情报公开制度 美国情报公开的法律是1966年制定的《情报自由法》（经1974年、1976年、1986年、1996年修改，编入法典第五编第552条）、1976 年制定的《阳光下的政府法》（编入法典第五编第552条之2）、1974年制定的《隐私权法》（或称《私人秘密法》，编入法典第五编552条之1）、1972年制定的《咨询委员会法》（规定会议和文件公开与保密）。（注：1996年修改以制定《电子情报自由法》进行的，对情报自由法作了补充和修改，该法对情报自由法的目的、电子记录的概念、电子情报的检索、公开、期限等都有新的规定。） 政府文件的公开与保密，是美国联邦政府长期解决的课题。美国早期的管家法授权行政机关长官控制其所主管机关文件的散布。行政文件是否公开，在没有其他法律规定时，由机关长官自由决定。行政机关长官可以主张行政特权拒绝提供大量的行政文件。二战后随着民主的发展，美国于1946年制定行政程序法，其中规定公众可以得到政府文件，同时规定了广泛的限制。例如为了“公共利益”、有“正当理由”都可以拒绝，而“公共利益”、“正当理由”都是广泛模糊的概念。该法也没有规定救济手段。从1955年开始发起修改1946年行政程序法的运动，主要社会力量有律师界、新闻界及社会上要求行政改良人士。1966年制定《情报自由法》，自1967年7月4日开始实施，该法的目的主要是强化民主政治和防止行政腐败。1976年制定的《阳光下的政府法》，规定合议制行政机关的会议必须公开， 公众可以观察会议、 取得会议的情报。1974年制定的《隐私权法》是解决情报公开与保护私人秘密的矛盾关系。该法的主要目的：承认政府掌握的个人情报的有关人的利益及保护隐私权；控制联邦政府处理个人记录的行为；平衡个人隐私权的利益和行政机关合法执行职务的公共利益。1972年制定的《咨询委员会法》，规定联邦行政机关的咨询委员会的组织、监督、文件和会议公开等，是对情报公开制度的补充。美国的情报公开制度，从情报自由法制定以来，经过三十多年适用和完善，已经形成了较为合理完备的制度，被许多国家效仿。（注：参见王名杨著：《美国行政法》（法制出版社，1995年）953—962页；[日]右崎正博等编：《情报公开法》（三省堂，1997年），208—214页；[日]《法学家》（有斐阁，1999年4月第1期）99 —107页。） （四）法国的行政文书公开法
