日本于1999年5月7日制定《关于行政机关保有的情报公开的法律》（简称《情报公开法》），5月14日公布。国家机关情报公开， 是当今民主政治的发展趋势，是健全法治的客观要求。在我国，90年代以来学术界不断呼吁加快制定情报公开法。（注：参见杜钢建：《知情权制度比较研究》，载《中国法学》1993年第2期。 ）最近中央已明确提出“公开原则”、“公开办事制度”。在这一精神指导下，各级政府及主管部门开始实施政务公开，法院开始实行审务公开，检察机关开始实施检务公开等等。虽然这些改革还不系统、不规范、不全面，但表现出可喜的发展趋势。 本文试就日本情报公开法的立法过程及其主要内容作一概略介绍，希望能引起人们对国外有关情况的关注以及对我国有关问题的思考。 一、日本情报公开法的背景及立法经过 在市民的活动方面，早在60年代妇女联合会就围绕食品安全问题，要求政府审议会和议事记录公开。日本消费者联盟在刑法修改设立泄漏企业秘密罪后，就提倡进行情报公开立法。1972年发生外务省关于冲绳返还密约公文电报的泄露事件，以此为契机引发了对国民“知的权利”（亦称“知情权”、“了解权”）的议论。当时，《朝日新闻》称政府的秘密主义为“秘密公害”。1972年田中首相的金库问题、1976年的洛克希德飞机公司行贿事件、1979年揭露出的铁路公团等特殊法人公费不当支出问题等，说明了为防止政治家和公务员的不当行为，确立情报公开制度的必要性。日本自由人权协会在1979年9 月发表了《情报公开法纲要》，以此为契机掀起了市民要求制定情报公开法的热潮。 在政府和国会方面，受不断高涨的情报公开法讨论的影响，自民党政府也作出推动情报公开法立法的姿态。1980年5 月大平内阁在内阁会议上提出《关于情报提供的改善措施》，同年10月开始在各省厅设置文书阅览窗口。但是，政府认为，制定情报公开法为时尚早。在1980年的国会大选中，自由民主党获胜，政府把情报公开法的制定又搁置起来。在1993年国会选举中，自民党单独执政局面被打破，联合政权（细川内阁）诞生，情报公开法的制定，迅速被提到政治日程上来。1993年12月，联合执政党发起行政公开法制定的研究课题，并于1994年2 月在内阁会议决定的行政改革推进方略中，明确写进了要对行政情报公开制度的基本架构进行研讨的内容。在1994年3 月向国会提出的行政改革委员会设置法案中，其任务之一是“调查审议关于行政机关保有的情报公开制度事项”，但没有明确提出制定该法律。1994年6 月诞生的自由民主党、社会党、新党魁党的村山联合政权继续推进情报公开法的制定，明确提出要在2年内提出有关情报公开法制定的详细报告。1994年10 月设立行政改革委员会，1996年4 月行政改革委员会提交《情报公开法纲要案（中间报告）》，该报告公布后各界展开讨论，在听取各界意见的基础上，同年11月提出了最终报告《情报公开法纲要案》以及《情报公开法纲要案的思考》。经过广泛讨论后，1998年3月27日， 政府内阁会议决定了《关于行政机关保有的情报公开的法律案》（简称“情报公开法案”）以及《关于行政机关保有的情报公开的法律实施相关的法律整备法律案》（简称“关系法律整备法案”），同日向国会提交。经众议院、参议院多次审议修改，《关系法律整备法案》终于在1999年4月28 日由参议院最后通过。（注：参见[日]右崎正博等编：《情报公开法》（三省堂，1997年），第12—13页；阿部泰隆著：《[论争·提案]情报公开》（日本评论社，1997年），第2页；[日]《法学家》（1999.6.1 期）第10—18页。） 日本地方公共团体的情报公开条例要早于国家情报公开法出台。（注：日本宪法第94条规定，地方公共团体可以在法律范围内制定条例。）山形县金山镇最早于1982年3 月制定《金山镇公文书情报公开条例》。 到1997年4月，47个都道府县中，有44个制定了情报公开条例，另外3个制定了纲要；3255个市区镇村中，有328个制定了情报公开条例。（注：参见[日] 情报公开法研究会编：《情报公开制度的要点》（行政，1997年），第149页。）地方公共团体的条例走在了国家立法的前头。情报公开法第41条规定：“地方公共团体，必须根据本法的精神，制定并努力实施其保有的情报公开的措施。”因此，该法公布后，地方公共团体将修改或制定本地的情报公开条例，以使法律与条例基本统一。 二、日本情报公开法概要 （一）立法目的 情报公开法第1条规定：“本法的目的是：根据国民主权理念， 就行政文书开示的请求权作出规定，依此规定谋求行政机关保有的情报更加公开，使政府的诸项活动向国民的说明责任得到履行，同时有助于推进在国民正确理解和批评之下的公正、民主的行政。”这一规定强调“国民主权理念”和政府的“说明责任”，确立了国民对行政机关所有的情报的一般请求权制度。在立法讨论中，有很多人主张将“知的权利”作为该法的基本理念，写入该法的目的条文中。认为国民“知的权利”是基本的权利，情报公开法的目的是保护国民“知的权利”。但是，情报公开法纲要案、情报公开法案及情报公开法均没有将“知的权利”写入条文。对此，《情报公开法纲要案的思考》的解释是：该法以国民主权理念为基础，以开示请求权为核心，而“知的权利”用在法律条文中是否适当，作为法律问题有必要另外讨论；“知的权利”基本上是抽象的权利，有待于以法律规定为具体的权利，“知的权利”用在情报公开法中会引起各种理解，不适宜写入条文；最高法院的判例中作为请求权的“知的权利”没有被承认过。（注：参见[日]右崎正博等编：《情报公开法》（三省堂，1997年），第22—35页；情报公开法研究会编：《情报公开制度的要点》（行政，1997年），第195页。）可见， 政府对“知的权利”，是作为抽象的理论问题对待的，在具体立法中采取实际的拘谨的态度。 （二）适用机关与适用文书 情报公开法第2条规定， 该法适用的行政机关是国家行政机关（中央的行政机关）。包括：1.根据法律规定内阁设置的机关以及内阁以下设置的机关，例如内阁官房、内阁法制局、安全保障会议、人事院等；2.根据国家行政组织法第3条第2项规定作为国家行政机关设立的机关，有府、省、委员会及厅等；3.根据行政组织法第8条之2、之3 设立的设施机关及特殊机关以及其分支机构；4.会议检查院。
