【中图法分类号】DF3【文献标识码】A【文章编号】1008—6072（2000）02—0045—05 一、准行政行为的概念与特征 准行政行为即“程序行政行为”（见《程序行政行为初论》，朱维究、阎尔宝著），是相对于法律性行政行为而言的一个理论概念，它对法律性行政行为的生效起着准备、辅助、影响作用，是其生效的前提条件，因而亦称之为“准法律性行政行为”。这里的“准”意指在“程度上虽不完全够，但可以作为某一类事物看待”之意（见《行政法总论》，应松年、朱维究编）。行政行为是我国行政法，甚至是大陆法系国家行政法的核心概念，学者们对法律性行政行为的研究倾注了极大的热情。但对准行政行为的研究却未给予充分的关注，只在一些著作中有零星论述，对其内涵的界定更是莫衷一是。综合各种论述，可以归纳为以下两种观点： 1、间接法律效果说 准行政行为是“国家行政机关单方面作出的，自身不直接产生特定的法律效果，但对行政行为有直接影响，并间接地产生法律效果的行为”（见《行政法词典》，黎国智主编）。这种观点是我国大陆地区通行的学说。 2、观念表示说 准行政行为是“行政机关就某种具体事实所作的判断、认识，以观念表示的精神作为构成要素，依法发生法律效果的行政活动，又称观念行为、表明行为”（见《行政法概要》，张家洋编）。这种观点是我国台湾地区的通说，[1—2]在大陆地区也有部分学者持此观点。[3] 传统的日本行政法学界这种观点也占据主导地位，认为准行政行为是“根据行政厅的意思表示以外的判断或认识的表示，由法律将一定的法律效果结合起来，结果形成的行政行为”（见《日本行政法通论》，杨建顺编）。就上述两种观点而言，并非截然对立，只是叙述角度不同而已。前者侧重于行为结果，认为准行政行为是“自身不直接产生特定的法律效果，而是间接地产生法律效果的行为”。而后者则着眼于行为的方式，认为准行政行为是行政主体“以观念表示的方式所作的依法发生法律效果的行为”。实际上，法律效果与行为方式的特殊性是准行政行为区别于其他行为，尤其是法律性行政行为的根本性质所在。从这一点上看，第二种观点较第一种观点更为确切。综合以上两种观点，笔者认为，准行政行为是行政主体运用行政权以观念表示的方式作出的间接产生行政法律效果的行政行为。 由上述定义可见，准行政行为具有区别于其他行为的下述特征： 1、主体的特殊性： 准行政行为的主体必然是行政主体，而不是民事主体。这里的行政主体不限于行政机关，还包括其他国家机关以及行政法规范授权的组织。准行政行为之所以是准“行政行为”，而不是准“民事行为”，就因为它与法律性行政行为具有某些类似性，实施主体均为享有行政权的行政主体。 2、行为方式的特殊性 准行政行为是行政主体以观念表示的方式作出的行为，这是准行政行为之所以是“准”法律性行政行为而不是法律性行政行为的重要原因，法律性行政行为都是以意思表示的方式作出的。观念表示和意思表示是相对而言的，两者都是表现行为的方式，这是它们的共性所在，也是与非表现行为的区别所在。意思表示来源于民法学中关于民事法律行为的研究，是指“将能够发生民事法律效果的意思表现于外部的行为。”[3] 借用民法学的研究成果，行政法学上的意思表示可理解为行政主体将能够发生行政法律效果（直接效果）的意见表现于外部的行为，即行政主体有希望某种法律效果发生的意思，并将这种意思表现于外部的行为。而观念表示则是行政主体就具体事实作出判断后表明观念的行为，不能直接发生设定、变更、消灭相对人权利义务的法律效果，只能依法发生行政法上的效果。 3、法律效果的特殊性 准行政行为是以观念表示的方式实施的，决定其不可能直接产生法律效果，只能间接产生法律效果，即只能依法而不能依行政行为的内容而产生法律效果。间接法律效果并非不产生法律效果。准行政行为作出后，以法律为中介，然后才对相对人产生法律效果，而行政行为无需借助于法律的规定，可凭借其行为内容直接导致当事人权利义务的得丧变更。这里的“法律效果”都是指行政法上的效果，即确认、证明、设定、变更、消灭相对人的权利义务。 二、准行政行为的表现形式 1、通知（告知） 行政主体将已经存在的法律关系或即将采取的行政措施使相对人知悉的表明行为。依通知行为是否可以独立存在为标准，分为独立的通知和附随的通知。独立的通知包括既成事实或行为的通知，如行政处罚通知书；未来应作一定行为的通知，如税务行政主体通知相对人在一定期限内缴纳税款的通知；以及意见和判断的通知。附随的通知是指本身不能独立存在，必须依附于另一行为而存在的通知，如公布法规、规章的通知。通知既可以采用口头的形式，也可以采用书面的形式，但必须都是明示的方式，法律规定采取特定方式的，依法律的规定。 2、受理 行政主体接受相对人的请求，准备采取行政措施的行为。如对申诉、请示、报告、控告等表示收受处理的行为。受理的准行政行为，将导致一定效果的发生。 3、确认 行政主体对有疑义或有争议的特定法律关系和法律事实进行认定并宣告其存在与否或正确与否的宣告行为。如确认某建筑物是否属于违章建筑。属于“确认”类的准行政行为，行政主体只能依法定条件予以认定，而不能自由裁量。
