中国分类号：DF51 文献标识码：A 文章编号：1000 — 5307 （2000）01—0054—（11） 分洪，按照《辞海》的解释是，“出现下游河槽难以宣泄的特大洪水时，将部分洪水临时分引到其它河流、湖泊或者分洪区的措施。应预先在河流上的适当地点建造分洪闸、分洪道等，在必要时打开分流，是为了确保重点城市和地区所不得不采取的紧急措施。分洪时对受灾地区的居民的安全和生产、生活必须事先作好慎重周密的筹划安排。”〔 1〕（P310）这一词条根本没有提及损害赔偿。1997年8月29 日通过的《中华人民共和国防洪法》（以下简称《防洪法》）第7条第3款规定，“各级人民政府应当对蓄滞洪区予以扶持，蓄滞洪后，应当按照国家规定予以补偿和救助。”分洪是蓄滞洪的一种典型形式，特指对建造有分洪闸等分洪设施的分洪区所实施的蓄滞洪。可见根据该法分洪区在分洪后可以得到补偿。但就在该法通过正好一年后，即1998年8 月发生了荆江分洪区在洪水高危之时，进行了大规模的分洪转移却并未分洪的情况。虽然没有分洪，但仍然造成了巨大的财产损失，甚至人员伤亡。这些财产和人身损害是否可以得到赔偿呢？《防洪法》的起草者们忽略了这一点。《中华人民共和国蓄滞洪区运用补偿办法》（起草稿）第8 条规定：“服从分洪转移命令但未实施分洪造成损失的蓄滞洪区给予适当的补偿。”（文法有误，但原文如此）一旦该办法得以实施，那么这一规定可以视为是对《防洪法》第7条第3款的扩张性解释。即便如此，“两法”都没有涉及关于分洪或准备分洪所引起的人身损害的问题。 下文， 我将以1998年荆江分洪转移这一事件为基础，展开分洪与赔偿问题的讨论。 一、分洪转移的损失统计及事后救济 （一）荆江分洪区建于1952年，位于湖北省公安县境内，面积 921.34平方公里。区内有10个乡镇、4个农林渔场、132470户、512808人，其中分洪时须转移的有82840户、335116人。1998年8月6日13 时湖北省防汛抗旱指挥部下达关于做好荆江分洪区运用准备的命令，从即日20时到次日12时，共有33万人和1.8万头耕牛转移到了安全地方。 据统计转移造成了20.03亿元的经济损失（注：有专家分析，如果实际分洪， 损失将在150至170亿元之间。参见彭子强：“本届政府没有分洪”，载《中国作家》1999年第2期（纪实文学专辑）。）和多人伤亡， 具体情况如下： 1.转移期间，因无人生产，农田干旱，发生病虫灾害，粮棉油和多种经营大幅度减产；加之转移造成了牲畜、家禽、耕牛大量丢失或死亡，整个农业损失达7.84亿元。 2.转移期间，有798家工业企业停工停产，经济损失5.57亿元。 3.物资、商业、供销、外贸、粮食、棉花、石油、烟草等流通企业因商品丢失、损坏、停业等，损失达2.69亿元。 4.转移中，公民家庭财产搬运时多有损坏、丢失，而且为利行洪，房屋门窗多被拆除，这一损失达1.08亿元，户均损失1300多元。 5.分洪区内200多所中小学因财产转移和安置移民， 教学设施损失6162万元。 6.分洪区内党政机关、事业 单位财产损失8989万元。 7.交通、水利、电力、市政等工程设施损失2760万元。 8.因农业减产、工业停产减产、个人损失严重，全县财税收入减少1.07亿元。 9.这次分洪转移共伤（重伤）亡494人，其中伤473人、死亡21人。在死者中，触电3人、车祸4人、摔死4人、淹死2人、中暑死亡2人、 服毒死亡6人。另外因生活、医疗条件所限，病死78人。 除以上损害外，此次分洪转移调用了800多辆汽车，51 艘船舶转移人员和财产，征调了19400多名外县、市、区劳动力赴公安县接防208公里的围堤等，致使转移本身也耗费了巨额资金，其中仅外地劳动力的生活补助费就达530万元。〔2〕 （二）灾后国务院拨款7000万元用于补偿分洪转移造成的损失，其中有1000万元由荆州市用于支付邻近五县区安置移民的有关费用。其余的6000万元补给了分洪区内的企业和农民。对农民的补偿是以减免税费的方式实现的，即减免1998年全年的农业税、农林特产税、屠宰税、水费、电费。对已经缴纳的税费予以退还。〔3 〕国务院的拨款毫无疑问是相当有限的，不过这仍然在一定程度上弥补了分洪区人民所受之损失，但我们的问题是这种补偿与分洪有着怎样的内在联系？以及只予以少量的补偿是否有其合理性？要解决上述问题，就势必要澄清分洪的法律性质。 二、分洪的法律性质 《防洪法》及《蓄滞洪区运用补偿办法》（起草稿）规定蓄滞洪区运用后，或虽未运用但已经进行了分洪转移，由此造成的损失应当予以补偿或者适当补偿。朱镕基总理1998年8月8日在荆江分洪区北闸讲话时也说“财产受到了损失，政府还可以补一点”（确实也只补了一点）。但为什么要对分洪或者分洪转移造成的损失予以补偿呢？朱总理没有说，《防洪法》及正在起草的《蓄滞洪区运用补偿办法》也没有给出解释。这一问题的提出意味着分洪已不仅仅是在“出现下游河槽难以宣泄的特大洪水时”所采取的一种临时削减洪峰的技术性措施，它也是一种能够引起损害赔偿关系发生的法律事实。那么它是何种意义上的法律事实呢？有两种可能的解释：
