宪法修改与制度完善密切相关。宪法修改以制度完善为目标，而制度完善又依赖于宪法修改来予以确认。自新中国第一部宪法即“五四”宪法起，我国进行了多次的宪法修改，其目的自然也没有背离制度完善的宗旨。然而，从历次修宪的实践看，我们又不得不承认这样一个事实，那就是我国修宪往往成为政策变更的法律确认，却较少制度完善的内容（尽管政策变更中也包含有制度完善的内容，但正因为这种“完善”是建立在政策变更的基础上，缺乏根本性保障，一旦政策变更，制度也会随之变化，所以从本质上看，这与真正意义上的制度完善是有区别的）。这种现状对于从根本上完善我国社会主义民主宪政体制，显然会产生某些负面影响。因此，如何改变我国目前的修宪模式，使修宪真正达到制度完善的目的，无疑是一个值得探讨的问题。 一 中国共产党领导下的修宪，具有如下特点：第一，每次修宪（无论全面修改，还是部分修改），都发生于党的全国代表大会召开之后。比如，1931年的《宪法大纲》制定于1928年的中共六大召开之后，1946年的《陕甘宁边区宪法原则》制定于1945年的中共七大召开之后，“七五”宪法则颁布于党的十大之后，“七八”宪法通过于党的十一大之后，“八二”宪法制定于当年召开的十二大之后。另外，1988年的修宪发生于1987年党的十三大召开之后，1993年修宪发生于1992年党的十四大召开之后，而1997年党的十五大召开，1999年的宪法修改亦随之发生。可见，这不是偶然的巧合，而是说明，每次党的全国代表大会的召开，往往成为下次宪法修改的前奏。 第二，每次宪法修改都是由中国共产党提出修宪建议或者拟订具体的修宪草案，这已成为我国修宪上的“宪法惯例”。比如，1931年《宪法大纲》颁布之前，中共中央就提出了制定宪法的七大原则，并拟订了“宪法草案”（注：参见殷啸虎：《近代中国宪政史》，上海人民出版社1997年版，第268页。）；1949 年的《共同纲领》也是“新政治协商会议筹委会第三小组决定由中国共产党起草的”（注：参见周恩来：《人民政协共同纲领草案的特点》，载《宪法资料选编》（第1辑）， 中国人民公安出版社1984年版，第84页。）；即使后来的“五四”宪法、“七五”宪法和“七八”宪法，都是由全国人大根据中共中央的修宪报告通过的，而“八二”宪法及其17条修正案，也都是以中共中央的具体修宪建议案为基础。 第三，我国的每次修宪都与党章的修改密切联系在一起。 例如， 1928年中共二大修订了党章，1931年就制定了《宪法大纲》；1945年颁布了新党章，随即发布了《宪法原则》；1982年，党的十二大对党章进行了修改，随后召开的五届人大颁布了新宪法；1987年十四大颁布了修改后的党章，1993年3月八届人大一次会议再次对宪法进行修改， 1997年9月十五大对党章进行了修订，1999年3月的第三次修宪随之发生。 此外，宪法修改与每次党代会的主旨报告以及党章修改的内容大体相近，甚至有时是直接把党代会的决议搬到宪法中来。对现行宪法的几次修正，也都体现了历次党代会的精神。比如，党的十四大突破了计划经济，1993年宪法修正案即规定：“国家实行社会主义市场经济”；党的十五大报告确立了“邓小平理论”的指导地位和“依法治国”的根本方略，1999年宪法修正案即明确规定：在“邓小平理论指引下”和“实行依法治国，建设社会主义法治国家”。（注：田纪云在《关于中华人民共和国宪法修正案（草案）的说明》中明确指出：“中共中央提出应当以党的十五大报告为依据，对宪法内容作适当修改。”）可见，由于我们把宪法当作党的政策、方针的法律化，导致每次修宪都以党的文件为蓝本，宪法修改内容与党的决议完全雷同。 因此，我国历次修宪，基本上是政策变更为动因，同时又因政策变化而对宪法内容进行相应修改。比如，在50年代，党的指导思想是过渡时期总路线，这反映到“五四”宪法，就是序言中的“过渡时期总任务”；在70年代，党的指导思想是“无产阶级专政下继续革命”理论，这反映到“七五”宪法中便是“以阶级斗争为纲”和“全面专政”；由于从1976年到1978年，党的政策尚未成熟，这就决定了“七八”宪法具有严重的两面性和局限性；80年代，党重新恢复了一系列正确的方针、路线，提出了“四个坚持”，这反映到“八二”宪法就是“以四项基本原则为指导”。可见，宪法的指导思想经历了一次徘徊。再如对于非公有制经济，解放初，“五四”宪法允许一定范围内的剥削和私有经济的存在，这是符合社会主义初级阶段国情的。后来，随着党的政策的变化和失误，使宪法在此规定上走了很大一段弯路。六七十年代，由于“左”的路线错误，个体经济和私有制被当作“资本主义的尾巴”割掉，于是公有制成了“七五”宪法规定的唯一经济基础；后来“七八”宪法稍有改变，“允许非农业的个体劳动者”在许可范围内从事“不剥削他人的个体劳动”；到“八二”宪法则明确规定了“个体经济”是“社会主义公有制经济的补充”，但仍无私营经济的规定；1988年修宪才确立了私营经济的合法地位；后来随着私营经济和个体经济的蓬勃发展，1999年修宪更是提升了非公有制经济地位，将其视为“社会主义市场经济的重要组成部分”。可见，在非公有制方面，由于党的政策的变化，“五四”宪法以来是一个逐步消灭私有制的过程，而从“七八”宪法开始，则是非公有制经济逐步回归的过程。
