依法治国这一基本方略已经通过宪法修正案载入我国的宪法典。这是世纪之末国家向公众和世人所作的一项郑重承诺，即国家为了发展民主、尊重人权，将严格按法律约束自己的权力行为。依法治国的重点是依法行政。依法行政承诺的兑现是一个系统工程，既需要观念的转变，也需要制度建设的保障，更需要法规范的有效运行。然而，依法行政应当确立什么样的观念呢？在法治国家里，行政行为合法和正当的理念是什么呢？面向21世纪，行政行为的理念是否还是古典行政法的理念呢？对此，我们必须予以回答。 一、行政行为的服务性 （一）人文精神的转变与服务观念的确立 19世纪的古典行政法是以“个人本位”为人文精神的。它在公共利益与个人利益关系上的价值判断是互相冲突，在道德观念上的价值取向是互不信任和互相猜忌，因而在行为关系上的理念就是竞争或对抗。也就是说，政府与公民间的行为关系，是一种命令与服从关系（大陆法系国家）或命令与控制关系（英美法系国家），行政行为是行政机关作为主权者对公民所作的最终命令。但是，20世纪以来的现代行政法是以“社会本位”为人文精神的。它在公共利益与个人利益关系上的价值判断是互相一致，在道德观念上的价值取向是互相信任，因而在行为关系上的理念就是服务与合作。也就是说，政府与公民之间的行为关系是一种服务与合作的关系，行政行为是行政机关在公民的参与下所作的一种服务行为。法国法学家狄骥认为，这种人文精神的转变和新观念的确立，是以第一次世界大战的爆发为代价的。但是，新的精神和观念终于在马恩河畔和凡尔登山峡战胜了旧精神和旧观念。从此，我们不能再把行政权作用称为权力行为了，而应当把它称为公共服务行为即公务行为，因为它是为满足公众需要而组织和促进物质、文化、精神和道德发展的行为（注：参见[法]狄骥：《宪法论》，钱克新译，商务印书馆1962年版，“第2版序言”第9、483页。）。 德国著名行政法学家福斯多夫则指出，行政行为的实质是对个人给予“生存照顾”。另一名德国行政法学家巴杜拉对福斯多夫的理论进行解释、分析和概括后指出，行政行为的唯一内涵就是“服务”。现代“行政法使行政与个人或团体产生了一种‘指导与服务性’的法律关系，来保障个人的福祉。依社会法治国（即社会本位的法治国家——本文作者注）的理念，行政必须提供满足个人生活所需的‘引导’及‘服务’行为”（注：[德]巴杜垃：《在自由法治国与社会法治国中的行政法》，陈新民译，载陈新民：《公法学札记》，台湾三民书局1993年版，第126、112、113页。）我们认为， 如果抛开上述论述的价值性认识不论，而仅仅从科学性认识上看，将服务作为行政行为的本质是正确的，是符合社会发展趋势的。服务主体运用服务权所作的行为，即对公共利益进行集合、维护和分配的行为，就是服务行为。 （二）服务观念与新思维 服务作为行政行为的新理念，并不是将这一理念输入原行政行为及其理念之中，而是行政行为及其理念的根本性和实质性嬗变。（注：[德]巴杜垃：《在自由法治国与社会法治国中的行政法》，陈新民译，载陈新民：《公法学札记》，台湾三民书局1993年版，第126、 112 、113页。）这种变革，不仅为我们认识行政行为的主体、 权力和效果等要素提供了新的思维方式和认识，也为我们实施行政行为提出了新的要求。 1.行政机关是服务机关。行政行为的实施者是行政机关。行政机关在本质上是公众的服务者。从理论上说，行政机关是全社会成员共同利益的代表者和各社会成员个人利益的维护者，与公众之间的利益关系是代表与被代表、公共利益与个人利益之间的关系。行政机关所代表的公共利益，不是供其本身或其工作人员享受的特殊利益，而是分配给公众来享受的利益，是用于保障个人利益的利益。公共利益的集合、维护和分配，是因为单个的社会成员无法或难以实现自己的这种利益。因此，社会成员需要这样的服务机关，行政机关只能是服务机关。对此，国内外学者已经从不同角度作过论证。从实定法规范上看，我国宪法典明文规定了行政机关的服务性质。《宪法》第27条规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”第22条规定：“国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业，开展群众性的文化活动。”类似的实定法规范还有很多。这些规定的总精神就是，“人民委托行政机关管理国家行政事务，目的就是要使行政机关为自己服务”（注：应松年等：《行政法学理论基础问题初探》，《中国政法大学学报》1983年第2期。）， 而不是为了实现专政进行发号施令。 2.行政权是服务职责。行政行为是运用行政权所作的行为。行政权实质上是对公共利益进行集合、维护和分配的权力。行政机关通过对公共利益的集合、维护和再分配，目的是为了保护个人利益，确保个人追求和实现自己利益的公平机会，实现社会成员实际占有利益的基本公平。因此，行政权是一种服务权。同时，这种公共服务是无法由他人替代的，这种服务权是不能抛弃和转让的，抛弃或转让将使公民难以充分享受公共服务，受转让者所作的服务就不再是公共服务。因此，行政权又是一种服务职责。这样，20世纪以来，公共服务观念代替了公共权力观念，公共权力不复是一种“发号施令”的权力，“这种公共权力绝对不能因它的起源而被认为合法，而只能因它依照法律规则所作的服务而被认为合法”（注：参见[法]狄骥：《宪法论》，钱克新译，商务印书馆1962年版，“第二版序言”第8页。 ）。同时，行政权作为一种服务权，不同于19世纪的命令权，并不以相对人的服从为目的，而应以为相对人提供服务为目的；并不以强制为必要的、本质的属性，而必须体现相对人对服务的可接受性，更多地采用说服教育方法和私法上的服务形式。行政主体的服务往往是相对人乐于接受的，往往能得到相对人的积极合作即配合和参与。即使法律上赋予了行政权以强制性，只要服务能得到顺利实现或相对人愿意接受这种服务，行政主体在执法中也可以不运用这种行政权。总之，随着服务观念的确立，在现代国家里尽管“公权力仍然是公权力，而逐渐摆脱与特殊利益站在敌对立场之角色”（注：[德]福斯多夫：《当作服务主体之行政》，陈新民译，载陈新民：《公法学札记》， 台湾三民书局1993 年版，第66页。），即摆脱了与人权相对立的角色。
