在公文实践中，通知文种的使用频率最高，据统计约占公文流转总量的50%。国务院办公厅发布的《国家行政机关公文处理办法》（以下简称《办法》）对通知规定了四项作用，数量仅次于函。在公文体系中，其重要性是不言而喻的。但是，目前实践中误用“通知”的现象比比皆是。如下文： 关于“七一”放假的通知 我国政府从1997年7月1日起恢复对香港行使主权，这是中华民族的历史盛事。为使广大人民群众以不同方式欢庆香港回归祖国，决定1997年7月1日全国放假一天。 国务院办公厅 1997年6月11日 本“通知”属对不特定相对人（社会公众）的告知，应适用“通告”或者“公告”文种。发文主体也有错误。国务院办公厅作为内部行政机构，根据行政法“交错无效”原则，无权发布外部行政公文。本公文应由人事部、劳动部发布，或者径由国务院发布。国务院办公厅的这次错误说明，高级行政机关的文秘人员对公文理论的研究仍有不足。因此，我们有必要对“通知”进行正本清源的探讨。 通知的词义和“通知”的概念 通知一词在《现代汉语词典》中的释义是：一把事项告诉人知道，二通知事项的文书或口信。显然，通知是兼类词，作动词时，可英译为inform；作名词时，可英译为circular。由于在汉语中名词和动词同形，许多人误以为只要是把事项告知别人都必须用通知文种，这显然是误解。这两个义项只是日常语言中约定俗成的语义。 在行政法中，“把事项告诉人知道”用告知一词。如《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条：“行政机关在作出行政处罚之前，应当告知当事人作出行政处罚的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”告知的对象不区分对特定人或不特定人。法律中对不特定人的告知称为公告。《国家公务员暂行条例》第十六条：“录用国家公务员按照下列程序进行：（一）发布招考公告；……”对特定人（即确定的相对人）的告知，行政法中用通知一词。《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第二项：“行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点”。又，《国家公务员暂行条例》第二十五条第二款：“对国家公务员的考核结果应以书面形式通知本人”。 在《国家行政机关公文处理办法》中，对“通告”和“通知”的一部分用途的规定的区别是隐晦的： “通告”适用于在一定范围内公布应当遵守或者周知的事项。 “通知”适用于……传达（注：着重号为笔者所加。）……有关单位需要周知或者共同执行的事项。 其关键即在于“通告”（包括“公告”）是对不特定人的告知，而“通知”是对特定人的告知。反映在公文行款上，“通告”无主送项目，而“通知”必须标明主送。可惜明了这一点的学者很少。（注：张忠文等编著的《新编机关实用文书写作》第102 页说：“通知是告知特定的机关或工作人员某一事项所使用的文种。”但未加以阐述。蓝天出版社，北京，1994年。） 作为行政公文种类名称的“通知”的涵义，主要取决于有权机关的规定，又部分地受公文实务影响。《办法》规定：“‘通知’适用于批转下级机关的公文，转发上级机关和不相隶属机关的公文；发布规章；传达要求下级机关办理和有关单位需要周知或者共同执行的事项；任免和聘用干部。”这是从适用范围来界定其内涵。根据公文收文者对发文者的相对关系，则“通知”显然属于下行文。 纵观《国家行政公文处理办法》，它是以内部行政——行政机关对内部组织和公务员的管理为中心的，很少涉及到外部行政——行政机关对国家事务和社会公共事务的管理（“公告、通告”算是例外）。因此，“通知”在习惯中并不包括外部对行政相对人的“通知”，甚至也不包括对内部公务员的“通知”，而强作分别地代之以“通知书”的名称。前者如公安部发布的《中华人民共和国消防条例实施细则》第四十九条：“消防监督检查中发现的重大火险隐患，应当及时向被检查单位或居民以及上级主管部门发出《火险隐患整改通知书》，必要时可传唤有关人员，督促整改。……”后者如人事部发布的《国家公务员辞职辞退暂行规定》附件之《辞退国家公务员通知书》。必须指出，外部行政是设置国家行政机关的目的所在，而目前有权机关和实务界在行政公文方面如此重内（内部行政）轻外（外部行政），虽不敢说是本未倒置，至少也是权衡失当的。我们建议有关机关（如国务院）在修订行政公文规范时，将内、外部行政公文一并规定，如，不仅规定“决定”的用法，还要规定“决定书”（注：参见《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条关于行政处罚决定书的规定。）的用法。基于这种看法，我们在下文的讨论中将兼顾外部行政中所使用的“通知”。 “通知”在行政程序中的价值 在行政程序法研究中，有学者将其基本原则归纳为五项：合法原则、公开原则、公正原则、基本人权原则和效率原则。（注：崔卓兰《行政程序法要论》，吉林人民出版社，1995年。）。“通知”与行政公开原则密切相关。行政公开原则包括的具体制度有： 情报（信息）公开制度
