随着《行政处罚法》的颁行，听证制度在我国得以确立，这标志着行政活动结束了过去的隐蔽集权状态而走向公开、公正、民主。举证责任问题是听证程序的关键内容之一，直接关系到行政机关或当事人在听证程序中的权利义务范围和对法律后果的承受程度。美国行政法学家伯纳德·施瓦茨教授指出：“在实际诉讼中，举证责任问题的重要性甚至比大多数律师认识到的还要大。确定举证责任问题常常就是决定谁胜谁负的问题。”（注：（美）伯纳德·施瓦茨：《行政法》，群众出版社1986年版，第321页。）虽然听证程序有别于诉讼程序， 但举证责任的分配问题在听证程序中的重要性是不容置疑的。因此，有必要对听证程序中举证责任的主体及其范围加以界定，并构建适合我国国情的听证程序举证责任分配机制。 一、听证程序中举证责任的主体 听证程序中举证责任的主体是行政机关，还是当事人和听证主持人？这是研究听证程序举证责任的分配必须首先明确的问题。世界各国在此问题上的法律规定也不尽相同。 听证制度是美国正当法律程序的重要组成部分。在正式听证中，举证责任的规定对行政裁决的形成起着十分重要的作用。一般而言，美国的听证程序举证责任具有以下特点：首先，实行“谁主张谁举证”的原则。美国是典型的当事人主义的国家，在行政程序中也如此。因此，听证程序的举证责任与诉讼程序的举证责任一样，奉行“谁主张谁举证”的原则，行政机关和相对人都被视为听证程序的当事人，都负有提供证据证明其主张成立的责任。美国联邦行政程序法第556节（d）款规定：“除法律另有规定外，法规或裁定的提议人应负举证的责任。”该项规定不仅仅适用于行政机关，而且，“凡提出某种要求、控诉或申请的人，应承担举证责任。也就是说，凡主张某种事实的人，对该事实负有举证责任。”（注：王名扬：《美国行政法），中国法制出版社1995年1 月版，第471～472页。）其次，实行案卷排他性原则。对行政机关而言，行政机关必须在听证阶段提出其所掌握的全部事实证据并进行质证，否则根据案卷排他性原则，未经听证的事实不能作为行政裁决的依据，行政裁决能否作出或裁决内容的强弱将直接面临危险。再次，举证阶段限制原则。对相对人而言，他有义务把他所掌握的和案件有关的证据在听证阶段提出，否则法院认为相对人已放弃利用这项证据的权利，在以后的司法审查中，不能再提出该项证据。最后，听证主持人不直接调查取证原则。在听证程序中，听证主持人不负调查取证的义务，他处于仲裁者的地位，主要使命是监督、主持听证的顺利进行，并保证把事实查清及把事实全部展现出来。 与美国不同，德国听证程序举证责任呈现出以下特点：第一，行政机关负主要举证义务的原则。德国行政程序实行典型的职权主义模式，行政机关是行政程序的主人，享有调查的裁量权，对证据问题负有全面的调查收集和审查判断的责任。根据德国《行政程序法》第24条的规定，行政机关可以自行确定听证调查的范围，不受当事人所提供证据的约束。行政机关应当在听证中调查一切对案件有意义的事实，包括对当事人有利的事实。第二，当事人负有限举证义务的原则。对于当事人，德国《行政程序法》第26条第2款规定，为了有助于案件事实的调查， 当事人应参加事实情况的调查，当事人尤其应提供其所知悉的事实和证据。也就是说，当事人也有在一定范围内举证的义务。第三，听证主持人不直接调查取证的原则。听证主持人不直接参与本案的调查取证，但应参与各方共同讨论案件，并使当事人阐明不清楚的申请内容，完善不充分的陈述，以及对案件事实作一切重要的解释。 从上述内容可以看出，由于行政程序模式不同，美国和德国在听证程序举证责任的设置上也有所差异。但我们仍可从它们的内容中得出以下共同点：其一，行政机关必须承担举证责任；其二，当事人（指行政相对人）也应当承担或多或少的举证责任，其举证责任的范围因行政程序模式的不同而不同；其三，听证主持人员不负举证责任。美德两国关于听证程序举证责任问题的有益经验，都不失为丰富和完善我国听证举证责任问题的重要渊源。 那么，在我国的听证程序中，如何界定举证责任的主体呢？ 我国《行政处罚法》第42条第1款第6项规定：“举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和质证。”可见，在我国的听证程序中，行政机关应承担举证责任，对此似乎并无异议。但是，当事人和听证主持人是否也应承担举证责任，法律没有作出具体明确的规定；理论界也存在不同的看法。首先，就当事人是否承担举证责任而言，主要有两种不同观点。一种观点认为，听证主要是行政相对人向主持听证的机关陈述意见，表达自己的愿望，为了支持自己的观点，他必须提供必要的证据材料。（注：应松年主编：《行政处罚的理论与实务》，中国社会出版社1996年6月版，第53页。 ）另一种观点认为，当事人在听证过程中不负举证责任，对要求听证的当事人来说，证据的提供是一项不可剥夺的权利。（注：杨惠基主编：《听证程序理论与实务》，上海人民出版社1997年7月版，第133页。）对这两种观点，笔者均不敢苟同。第一种观点片面扩大了当事人的举证责任，违背了行政程序的要求和设立听证制度的目的，客观上加重了当事人的负担，不利于监督行政机关依法行政和提高执法水平。第二种观点否认当事人的举证责任，将举证责任完全推向行政机关。这种做法显然过于僵化，难以适应行政程序中复杂的客观实际情况，不利于提高行政效率。笔者认为，基于我国行政程序的职权主义模式，行政机关在听证中承担主要举证责任是合理的。但考虑到客观实际情况的需要，在行政机关承担主要举证责任的同时，当事人也应当在某些特殊情形下承担有限的举证责任。其次，关于听证主持人员的调查取证问题，也有两种不同看法。有的学者认为，听证主持人在听证过程中有权调查取证。（注：皮纯协、余凌云等：《行政处罚法原理与运作》，科学普及出版社1996年4月版，第127页。）有的学者认为鉴于听证主持人应具备的中立立场，听证主持人应该是不直接参与本案调查取证的人员。（注：杨惠基主编：《听证程序理论与实务》， 上海人民出版社1997年7月版，第81页。）笔者赞同第二种观点，因为我国的听证主持人是行政机关指定的内部工作人员，允许听证主持人直接参与本案的调查取证，难免有偏袒行政机关之嫌，其能否站在客观、公正的立场上去调控听证过程是值得怀疑的。总之，从我国客观实际情况出发，应在听证程序中设置以行政机关承担举证责任为主，当事人承担举证责任为辅的分配机制。
