制定一部统一的行政法典曾是各成文法国家立法者的多年梦想，只是苦于行政行为种类繁多，相应的行政法规范数量庞杂，层次不一而无从入手。然而，行政程序的相对整齐划一性化约了实体行政行为的繁杂与多样，从而使制定一部统一的，能包容各种行政行为的行政程序法成为可能，并进而通过各国立法者的努力最终成为现实。随着现代行政法程序控权观念的日益深入人心，行政法的重心逐渐转移到了行政程序法上（注：参见笑侠：《论新一代行政法治》，载《外国法译评》1996年第2期。）。正因为如此，1889 年西班牙议会也许仅仅是由于其成文法化传统（而非现代程序控权观念的发达）而制定的《行政程序法》竟开现代行政程序立法之先河，为现代世界各国竞相仿效而成为典范。从实际的效果来看，世界各国已制定的行政程序法或是成为一国行政法典的重要组成部分（如荷兰国基本行政法典），或在事实上代行着行政法典的职能（世界上许多国家的行政程序法除了规定行政程序之外，还涉及许多行政行为的实体内容）。行政程序法的出现即使不能在完全严格的意义上代替行政法典，至少也可以说它为制定一部统一的行政法典找到了一个关键的突破口并奠定了厚实的基础，从而为打破立法史上的这一“立法僵局”创造了条件。 综观世界上已制定的十数部行政程序法典，其内容多寡不一，体例繁简不一，制定目的有异。因此，分析这些已有的行政程序法典的结构，并在此基础上借鉴他人的成败得失，对于我国将来制定一部统一的行政程序法甚至统一的行政法典，实为一件紧要之事。 一、效率型与公正型 效率与公正实际上是行政程序法在其立法目的上体现出来的两种不同的价值取向。效率型的行政程序法侧重于保障和提高行政机关的效率；而公正型的行政程序法则更多地关注行政对人的合法的维护与救济。效率与公正作为两种不同的立法价值取向，构成了整个行政程序法典的灵魂，对于法典的结构安排产生了至关重要的影响。从结构的角度考察，世界各国的行政程序法典可被划分为效率型与公正型两种。西班牙、葡萄牙、德国的行政程序法大体属于前者，而美国、韩国、日本的行政程序法则属于后者。 效率型的行政程序法在结构上的特点为：（1 ）以行政管理活动（体现为行政行为）的先后进程为线索安排行政程序法的结构，以实现推动行政程序快速进行，提高行政效率的目的。其大致的结构模式为：行政法主体→行政行为（包括行为的管辖、开始、调查、决定与执行等）→行为的救济。（2 ）有关行为时效的规定很详尽且规定有违反时效的严格后果。时效规定包括两个方面，一是针对行政机关的行为期间的限制，如行政裁决期限等；一是针对行政相对人的行为期间的规定，如提出申请的时间、执行行政决定的时间等。行为时效的规定在西班牙行政程序法上体现得非常明显。涉及行政行为的每一阶段，尤其是关于违反时效的后果规定相当全面，成为该法典的一大特色。例如，该法典第42条规定了行政机关在一定期限内的裁决义务：“裁决利害关系人提出的请求的最长期限应与各种情形下处理程序所需的时间相同。如果程序的规定没有确定期限，则最长裁决期限为三个月。”行政机关的职能人员如果不履行裁决义务，则会产生法律上的后果：对于行政人员，“不履行本条规定者，将被追究纪律责任，或被调离工作岗位”；对于该行政行为，则产生该法第43条规定的“未确定的行为”的效果，即可被“视为已被受理”或“视为未被受理”。其他如该法第76条、第83条、第92条等均有关于行为时效的规定。这对于提高行政效率无疑是大有裨益的。 （3）规定了一些特别的制度以提高行政效率。如西班牙行政程序法第50条规定的“紧急审理”制度，第75条规定的“兼并程序”以及葡萄牙行政程序法第103条及德国行政程序法第28 条确立的听证排除事项的规定等。（4）从法典的条文数量来看， 由于效率型的行政程序法必须对行政行为的各个阶段均作出规定以便进行控制，所以其篇幅往往较大。如西班牙行政程序法共146条、葡萄牙为189条，德国为103条。 与效率型相对应的是公正型的行政程序法典，其在结构上的特点为：（1 ）法典内容的选择以其对利害关系人的权益是否可能构成重大影响为准，而不以行政管理过程作为法典结构安排的线索进行“按部就班”的规定。 （2）规定了详尽的听证制度以及资讯公开制度，这些制度的规定构成了此类型的行政程序法典的核心内容。这一点在美国、日本、韩国的行政程序法中都体现得非常明显。（3 ）由于其所选取的内容相对比较集中单一，所以法条的数量也相对较少。如韩国行政程序法共54条，日本则只有38条。 影响各国行政程序法在效率与公正问题上的选择因素是繁多的，其影响方式也是交叉的、综合的。大致说来，这些因素可以被概括为两个方面：一是纵向因素，也就是时间因素。各国在不同的历史时期，其行政程序法的立法价值取向是有差异的，早期世界各国的行政程序法多以效率型为主，这与当时人们对行政程序法的立法任务的总体认识有关，认为其主要任务在于规范行政权的运行秩序，从而促进行政效率。而现代行政程序法则更多地渗透了保障行政权公正行使的内容，或至少也是效率与公正的有机结合。这显然与二次大战后行政权的日益膨胀从而促成了人们对行政程序法立法任务的再认识有关。在这一段时间里，行政权的日益膨胀构成了对公民权利的潜在危胁；法治观念的深入人心则使人们企望借助于法律这一强力来压制行政权的强力；而程序控权观念的发达则使这一任务最终落到了行政程序法身上。于是，保障公民权利不受行政权的非法侵害构成了现代行政程序法的主要内容。 行政程序与行政效率是两个紧密相关的概念，因为所有的行政效率都体现于行政程序之中。因此，保障行政效率仍然可以成为行政程序法的一个“附属任务”。在某些国家，这一“附属任务”甚至占了很大的比重。影响各国在效率与公正问题上的选择的另一个因素是横向的因素，即各国在特定的历史时期的国情。这里的国情主要涉及到各国的地理范围大小，人口数量及素质、行政机关的工作效能、国家的法治化水平等因素。在一个行政效率极低甚至行政权的行使处于瘫痪状态的国家，我们根本就无法谈及行政的公正问题。这一点在一个地域广大、人口数量众多且素质参差不齐的国家表现得尤为明显。因此，既然保障行政效率仍然可成为现代行政程序法的一个“附属任务”，我们就不能单纯以某国行政程序法有关保障行政权公正行使的内容的多少来判断该行政程序法的优劣。实际上，居于特定国家特定历史背景下的行政程序法，并不能进行横向的优劣比较（国与国之间的比较），而只能进行纵向的合适与否的比较（一国行政程序法对其国情的切合程度）。 二、简单行政程序法典与复合行政程序法典 这是从行政程序法规定的“行政程序”的时间跨度范围不同而作的分类。简单行政程序法典只规定行政决定作出前的处理程序，是名副其实的“行政程序”的法律。如日本行政程序法，共38条，将行政行为分为“对申请的处分”、“不利益处分”及“行政指导”三种分别作了程序上的规定。这类结构极为单一的行政程序法在立法上并不多见。复合型行政程序法典的内容除了有关行政处理程序方面的规定之外，还包括有：行政组织法（如西班牙、葡萄牙、奥地利、意大利、韩国等）、行政救济法（如西班牙、葡萄牙、奥地利、意大利、德国、荷兰等）、司法审查法（如美国、荷兰等）、情报公开法（如美国、西班牙、葡萄牙、荷兰等）。实际上，各国行政程序法典的“复合”程度也并非完全一致，但一般说来都包括有：行政组织法（尤其是有关行政主体的职权规定）、行政行为程序法、行政救济法等内容。造成此类划分的原因一是各国对“行政程序”这一概念的理解不一致。关于行政组织法的规定，有些国家的学者认为行政法主体的规定是行政程序中不可缺少的一环，行政法的主体既是行政实体法律关系的主体，也是行政程序法律关系的主体。而另外有些国家则认为行政法主体的内容仅属于行政实体法的范围。另外一个原因是与各国单行行政程序立法的状况有关。许多国家在制定统一的行政程序法典之前，都已制定有关行政程序的单行法，如行政处罚法、行政许可法、行政救济法等。为了保持与这些单行法的衔接，许多国家在制定行政程序法典时就不再包含这些内容。如日本有独立的《行政不服审查法》，所以在其行政程序法典中就不再包括行政救济的内容。
