地方制度是一国宪法体系的有机组成部分。地方制度反映了一个国家基层政权的组织状况及其与公民之间的关系，与一国公民的日常生活有着密切的关系，公民们往往是通过地方制度来理解一国的宪法制度的。各个地方政府组织是国家政权的细胞，直接影响着一国的宏观宪政制度。 一、历史沿革 与某些实行中央集权制度的欧洲大陆国家（例如法国（注：〔法〕托克维尔：《旧制度与大革命》，北京·商务印书馆，1996年，第97、50页。））不同，盎格鲁—萨克逊国家具有地方自治的传统。早在诺曼征服之后，英国国王便通过颁发特许状的形式赋予城市以自由权，12世纪早期，伦敦市的市民便根据特许状获得了选举城镇长官、行政司法长官的权利（注：〔美〕伯尔曼：《法律与革命：西方法律传统的形成》，北京·中国大百科全书出版社，1993年，第462、466页。）。市民自治机构处理地方公共事务，管理地方财政。这种传统在17世纪英国移民渡海前往北美建立殖民地时又被带到了北美。新英格兰地区的地方自治制度尤其发达。各个乡镇任命自己的行政官员，规定自己的税则，征收并分配自己的税款。凡是涉及全体居民利益的事务，也像在古雅典一样，均由在公众场所召开的公民大会讨论决定。各殖民地仍然承认英王的最高权力，但共和政体已在地方完全确立起来了（注：〔法〕托克维尔：《论美国的民主》，北京·商务印书馆，1991年，第45页。）。正像法国人托克维尔说的那样，“在美国，乡镇成立于县之前，县又成立于州之前，而州又成立于联邦之前”（注：〔法〕托克维尔：《论美国的民主》，北京·商务印书馆，1991年，第45页。），这种历史背景为美国的地方自治制度奠定了坚实的基础。 自美国独立后至南北战争前，地方自治制度得到了较为充分的实行。南北战争以后，州政府开始加强对于市镇的控制，对地方管理的许多细节进行了规定，甚至废除某些地区的自治制度。这遭到了富于自治传统的各地居民的反对。地方自治的支持者以美国宪法中的下列条文为自己的依据：“各州不得制定任何损害契约义务的法律”（注：Introduction to Basic Legal Principles (Dubuque,Iowa: Kendall-Hunt Publishing Company,1991),p.924.）；“在州的管辖中， 不得拒绝给予任何人以平等法律的保护”；“任何一州不得未经正当法律程序而剥夺任何人的生命、自由或财产”（注：Ibid.,p.930.）。然而，上述条文所给予的保护还是有限的。于是各地居民为了争取自治权力开展了“家乡自治”（home rule）运动。该运动限制了州政府的权力，同时许多地区获得了制定自治宪章的权力。1875年在圣路易斯市市民的争取下，密苏里州宪法最先授权人口在10万以上的城市在不违反州宪法与州法的前提下制定自治宪章。接着，加利福尼亚州于1879年，华盛顿州于1889年，明尼苏达州于1896年进行了类似的立法。至今美国已有四十多个州授予地方以制定自治宪章的权力。 自治宪章制定程序大体如下：首先，在相关地区的全体选民中间举行宪章起草委员会（大约由10—20名委员构成）委员的选举。宪章起草委员会拟出宪章草案后，由居民对其进行投票表决。一般情况下，简单多数即可通过；在某些州，自治宪章的生效还要得到州政府的承认（注：《大阪学院大学法学研究》，第19卷，第1·2号，第49—50页。）。 自治宪章是美国地方自治制度的重要的法律基础。为了获得对于自治宪章的较为完整的认识，下面就对加利福尼亚州《伯克利市宪章》（Charter of the City of Berkeley， 以下简称《宪章》）进行进一步的个案分析（注：宪章原文见《大阪学院大学法学研究》，第19卷，第1·2号，第53—102页。）。 二、市与州之间的权力划分 虽然美国有着较强的地方自治传统，但对于市与州之间的权力划分问题一直存在着争议。一种倾向是要扩大州政府的权力，例如美国联邦最高法院在Barnes诉哥伦比亚特区一案中认为：如果州议会把一切可以容忍的权限都赋予地方自治体，那么地方自治体就会变成“国中之国”，因此州议会应当拥有州内的绝对立法权（注：91 U.S.540（1876）.）。“家乡自治”的倡导者则主张扩大地方自治的范围。经过长期争议，最后双方达成了共识与妥协：地方性事务（local concern，municipalaffairs）由地方自治体管理；全州性（Statewide）问题，例如公共安全、打击犯罪、公共卫生、交通管理、一般性的公民福利等，由州政府管理。在立法上，如果州立法与地方性立法对全州性问题发生冲突，则州立法优先；对于纯粹的地方性问题，不得制定州法。 加利福尼亚州宪法规定：“市宪章有权规定该市可以制定并执行的有关地方性事务的一切条例与规章，但应符合该宪章所限定的范围；有关其他事务的立法应符合一般性法律”（注：加利福尼亚州宪法第11条第5款a项，《大阪学院大学法学研究》，第52页。）。根据加州宪法，下列事务可以在自治宪章中予以规定：①市警察的设置与管理。②市的全部或部分的下属行政机构。③市政选举的组织。④市公务员的人事管理（注：加利福尼亚州宪法第11条第5款b项，《大阪学院大学法学研究》，第52页。）。与此相应，伯克利市《宪章》规定：市议会对于地方性事务在不违反州宪法并符合地方自治制度的前提下拥有立法权（注：《大阪学院大学法学研究》，第78页。）。伯克利市有权制定并执行与地方性事务有关的一切法律与规章，但这种权利不得妨碍或限制州的一般法过去或今后所规定的权利与权限（注：《大阪学院大学法学研究》，第97页。）。
