一个财政收入只有27万元的乡，当年财政赤字却达57.8万元，有的更加严重的乡镇财政赤字竟达400万元。 这是笔者前不久对湖南某市的若干县及民族乡做财政赤字及负债调查时发现的。近年来，全国经济欠发达地区严重的乡镇财政赤字和负债，不仅影响了乡镇财政职能的发挥，还影响了乡镇政府的正常运转。令人深思的是，负债和赤字并非仅仅是经济原因所致。 乡镇财政赤字和负债的成因分析 人事管理体制不顺，造成乡镇财政供养人员过多。由乡镇财政负担的人员有：县以上组织人事部门统一调配的国家干部；乡镇政府自己聘用的工作人员；人员编制不在乡镇政府、但须由乡镇财政供养的事业单位的工作人员；农村村组干部。除村组干部外，乡镇的财政供养人员一般在100人左右。例如，某镇镇政府机关工作人员有102人，1997年当年财政预算收入227.2万元，按体制上缴180万元后，可用财力为47.2万元，而仅仅发工资一项就需75万元，缺口27.8万元。到1997年底，该市乡镇财政直接供养人员为53522人，人员经费及办公经费年开支27000万元，占当年乡镇财政总收入的87%。 财政支出管理体制不顺，造成乡镇财政不堪重负。目前，各部门都强调乡镇财政支出的增长和配套，“上面开口子，下面拿票子”已经司空见惯。不管乡镇愿不愿意，也不管乡镇是不是有能力承受，都得照办。如农业开发要资金配套；修学校、建医院要资金配套；修道路、搞水利等也都要资金配套。某县要求建学校按县乡7∶3的比例配套，该乡中学建学校楼投入100万元，乡里就要出30多万元。除村民集资18 万元外，乡财政还要出13万元，而该乡一年的财政收入仅6—7万元。如只靠财政拨款的话，即便干部职工不吃不喝，也要搞上两年。 建设规模超过了乡镇财政的承受能力。各项建设对落后地区的推动作用是显而易见的，但建设规模过大，则可能导致相反的后果。基层存在两个方面的问题。一是达标升级工程多，超出了乡镇财政负担能力。为了达标升级，乡镇迫不得已依靠负债运作上项目。二是乡镇领导三年一届，有的干部为体现任期政绩，超财力上项目、搞建设，任期一到，一走了之，留下一堆债务给接任者当“见面礼”。 监督管理不力，导致乡镇财政支出不够规范。首先，财经管理监督机制不力，支出控制不严，乱支滥用现象突出。目前，乡镇人大对财政预算的审议不够严格，平时对预算执行的监督也不力。大部分乡镇预算执行往往只凭主要领导一句话就行，财政收支平衡难以得到保证，乡镇财政干部财经违纪违规问题往往是“顶得住的留不住，留得住的顶不住”，致使监督力度有限。其次，部门管理与财经管理不配套，难以形成同舟共济的局面。目前，乡镇的单位中大多数归“条条”管，人事、编制不在乡镇，“同灶吃饭，分锅吃饭”，报酬上苦乐不均，进而造成互相攀比，使得财政管理难度加大。第三，干部管理与干部理财行为考察结合不紧，造成干部调动升迁无法与所在乡镇的财政状况挂起钩来，特别是干部离任审计、任内审计制度很不健全，没有形成对乡镇干部相应的责任约束机制，出了问题，谁也不管，离任无责。 采用综合性措施消赤减债 规范乡镇财政收支行为，提高财政管理水平。这是做好消赤减债工作的一项重要措施。乡镇人大要严格审议年度财政预算，定期听取乡镇财政预算的情况汇报，加强对财政预算执行的监督，增加理财的透明度。要坚决实行政府领导一支笔批钱的原则，杜绝滥支乱用现象。乡镇财政也要实行综合财政管理，积极推行财政的“两项改革”，建议推广对预算外资金实行“两无一统”的报账制管理模式，即单位无会计人员，无收入帐户，统一由财政所建账。这可以改变过去“人人有账，个个管钱”的局面，增加了财政可用财力，增强了政府调控能力，并能促进廉政建设。各乡镇应坚决遵守财政不为企业和建设贷款提供担保的规定，不把干部的吃饭钱放到风口浪尖上去。在实际中，有的乡镇财政吃紧，与县乡财政分配关系也有一定关系。因此，县财政对财政赤字多、负债重的乡镇应从体制或转移支付上给予照顾。 配合机构改革，精简和分流乡镇政府人员。一方面在现在人员已经饱和的情况下，对乡镇机关不再增设机构，不再增加编制和人员，同时也要控制乡镇事业单位增编增人；另一方面，要积极创造条件分流人员，要尽量增强他们自谋出路的能力，逐步减少“吃皇粮”的人数，减轻财政负担。 地方坚决实行紧缩的财政政策。这就要加强乡镇财务管理，从严控制支出，做到不再出现新赤字。其他方面的建设也要量力而行。在实行紧缩性的财政政策的同时，还要加强财政收入的征收管理工作，确保财政收入及时足额入库和年度收入计划的圆满完成。在确保年度收支平衡的基础上，将当年新增的财力都用于消化赤字和负债。 积极抓好财源建设，增加财政收入。经济欠发达地区的乡镇应积极依托当地的资源优势，大力发展乡镇企业，因地制宜地搞好财源建设。乡镇企业不要贪大求洋，应力争办一个好一个，从而引导乡镇经济健康发展。要鼓励农民和有经济实力的个人兴办企业，并从政策上给予支持，但这切忌再把财政拖进去。
