从政府职能界定入手推进机构改革

      政府机构改革是一项复杂的系统工程。精简机构和人员，优化行政管理，提高办事效率，都是推行机构改革的目标任务，而政府职能的科学界定、合理配置和有效转变是影响这些目标任务能否实现的关键环节。因此从政府职能界定入手推进机构改革，就成了机构改革的必然路径。

      一、政府职能界定的重要性和必要性

      政府职能就是政府依据宪法和法律规定，在维护国家安全和社会稳定、促进经济社会发展、管理公共社会事务等方面的职责和功能，一般包括政治统治、经济管理、社会事务和公共服务四个方面。政府职能是随着客观形势的不断变化而逐步调整转变的。建立社会主义市场经济体制，客观要求政府职能与之相适应，因此对主要依据计划经济模式设置的政府机构进行改革，就成为必然。政府职能按照市场经济体制的要求究竟如何转变，需要对现有按计划经济模式设置的政府职能进行重新界定，这是机构改革的重点和难点问题。

      界定政府职能是机构改革的首要任务。政府职能的界定在整个机构改革中居于主导地位，起着决定性的作用。机构改革的“三定”首先是定职能，这是前提条件，只有搞清职能，才能搞好定机构、定编制。政府机构的设置、组织结构的调整、职责分工的明确、行政关系的理顺和人员编制的确定都要以政府职能为基础和前提。政府职能是决定政府机构设置和人员编制的主要标准。机构是职能的载体，职能是机构的灵魂。具有某项职能，才谈得上设置相应的机构，而且职能的增强或减弱决定着机构规模的大小和人员编制的多少。“皮之不存，毛将焉附”，不需要再保留的职能，其相应的机构也就被撤销或整体转制，不能以某个机构成立时间的长久、现人员的多少或其他因素来决定机构的职舍和人员的分流。

      界定政府职能是社会经济发展的客观要求。目前，政府的职能是按计划经济体制而设置的，虽然经过多次机构改革，有所调整，但政府职能的设置与社会经济发展变化的现实需要不相适应或脱节的现象仍然突出，特别是政府经济管理职能严重滞后于经济市场化进程，阻碍经济体制改革的推进、国企改革的深入和现代企业制度的建立，影响政府在社会经济事务中的应有功能作用的发挥，迫切需要根据社会主义市场经济发展的要求，界定政府与市场、政府与企业、政府与社会中介组织、政府与事业单位的职能范围，规范政府职能权限，使政府职能得到有效的调整和转变。

      界定政府职能是建立科学的行政管理体制的必然需要。目前政府机构在运行中存在较多问题，主要表现在政府机构重叠，人员臃肿，效率低下。这些问题的存在无不与政府职能方面的缺陷和问题有关，诸如党政职能不分，政企职责不清，职能层级不明，政府部门职能交叉，政府职能错位、缺位现象严重，政府职能实施的方式手段单一，等等。从总体上看，政务繁重是造成政府机构庞大、人员臃肿的主要原因。我认为目前政务繁重的主要原因有两方面：一方面是职能界定不清，政府存在管得过多过细的问题，管了许多不该管也管不了、管不好的事情；另一方面是政府职能在部门之间界限划分不明，配置不合理，推诿扯皮、重复管理的现象较严重，一些领导和部门把主要精力用在协调关系、处理冲突、调和矛盾上，致使效率低下。因此要精简政务，首先就得在职能界定上下功夫。只有搞好职能界定工作，才能有效地进行机构改革，才有可能建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系。

      在过去的历次机构改革中，对职能界定的工作认识不足，重视不够，往往只单纯在精简多少机构和分流多少人员上下功夫。有的机构因职能界定不清楚，越改越庞大，有的职能放了又收，收了又放，几起几伏，从而也就难以取得机构改革的预期效果。如今，我们再次进行政府机构改革，就应该从中吸取经验教训，提高对政府职能界定的重要性和必要性的认识，把它作为机构改革的首要任务来抓。职能界定工作直接涉及行政权力的重新调整和分配，必然会遇到现实的阻力和干扰，因此各级政府应组织成立一个有权威的工作班子，开展职能界定工作，用比定机构、定编制和人员分流更大的力量，切实抓好。

      二、政府职能界定的原则

      在经济体制和经济增长方式的两个转变过程中，由于新旧体制的交替作用，新的经济体制和管理模式尚未成熟，旧的经济体制和管理模式没有被完全打破，因此要搞清政府职能范畴，是相当复杂艰巨的，而且职能界定也是一个逐步探索的过程。搞好政府职能界定工作必须遵循如下几个原则：

      一是与经济体制改革相配套的原则。经济体制改革的稳步推进，迫切要求行政管理体制作相应的调整，特别是对政府机构进行改革。要适应社会主义市场经济发展的客观要求，以坚持“三个有利于”，服务于经济建设和现代化建设为标准，重点搞好政府经济职能的界定，要根据包括国企、投融资、财税、金融、流通、经贸、粮食等经济改革的要求，对现有政府经济职能进行清理规范，该强化的职能要强化，该弱化的要弱化，该规范的要规范，该取代的要取代，该转移的要转移。同时政府在公共服务如文化教育、科技卫生、扶贫救济等方面的职能也应按照建立市场经济的要求，进行界定调整。

      二是适应民主政治建设要求的原则。政府职能界定要按照依法治国，建立社会主义民主政治的总要求，在坚持民主集中制，强化对政府权力的监督机制，推行政务公开，推进城市社区建设和村民自治，组织人民群众参与国家社会事务管理等方面起促进和推动作用。政府职能的履行要充分依靠广大人民群众的力量。政府职能范围的确定和职能实施的手段、方式和规序都要坚持为人民服务的宗旨，政府及其部门的职能不能成为一些利益群体追求不正当利益的工具和手段。

      三是符合行政管理的自身规律的原则。政府职能的界定要按照行政管理体制改革的需要，遵循行政管理的一般规律，适应建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系和科学的行政管理体制的要求，做到科学规范，精简统一。按照分工明确、权责一致的要求，重点合理划分政府部门职能的内部范畴，建立相互协调的行政运行机制，尤其要建立健全科学决策、信息反馈、权力制约、民主监督、沟通协调等行政机制。