一、问题的提出 1998年3月， 九届全国人大一次会议通过了《关于国务院机构改革方案的决定》，这意味着我国将进行新一轮的机构改革。实际上，建国以来，我国的机构改革已进行过多次，大的调整就有六次之多。这六次改革在当时条件下都取得了一定的成效，然而从根本上来讲，它们都没有跳出“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈。原因何在？笔者认为，最主要的原因有两点：一是政府机构就有自我膨胀的趋势，因为每个人都要求升迁，要升迁就要扩充机构。因此，如果没有强有力的手段对此加以抑制的话，那么机构膨胀是必然的。二是政府的职能没有转变。这个问题对我国而言更具有现实意义。然而，改革那么多年了，我们早就提出要转变政府职能，却一直没转过来。究竟是为什么？我以为问题出在政资不分上，如果这个问题不解决的话，那么转变政府职能可能只是我们的一厢情愿。正因为如此，笔者提出，机构改革的关键是政资分开，能否抓住这个关键也关系到这一次机构改革的成败。 二、机构改革的关键是政资分开 1.机构改革的根本前提是政府转变职能 政府机构是政府职能的载体，有什么样的职能，就相应地有什么样的机构。因此，政府的机构设置并不是随意的，而主要取决于它所承担的职能，职能多，机构也多。在传统的计划经济体制下，一切事务都由国家包揽，政府的职能又细又杂，因而政府机构必然是庞大的。可见，要精简机构，就要精简职能，把政府不该管的事情放下来。而如果职能不转变，而只是就机构论机构，那么即使在强大的行政压力面前暂时撤掉了一些机构，但它们的职能还在，过不了多久，就会以各种不同的形式“死灰复燃”。前几次改革的不成功也充分说明了这一点。 要求政府转变的职能主要包括三个方面：即企业该做的事情还给企业；市场该做的事情还给市场；社会该做的事情还给社会。而最主要的就是要求政府不要再管企业了。因为在市场经济条件下，企业是独立的经济主体，政府不应该干预其经营活动。建国以来，我国政府机构设置中经济管理机构一般都在2／3以上。历次机构改革的核心也在于经济管理机构。改革20年来，政府与企业之间的关系应该说发生了一些变化，政府也下放了一些权力，但始终没有摆脱“一放就乱，一收就死”的尴尬，从根本上来讲，政府依然在管着企业，政府的职能没有转变。而职能不转变，机构改革不可能到位。历次的机构改革最终都陷入了“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈，原因就在于此。 2.转变政府职能的关键是政资分开 如上所述，转变政府职能的主要内容是要求政府不再管企业，也就是人们常说的“政企分开”。“政企分开”已经讲了多年，而如今依然分不开，原因究竟何在呢？原来我们以为政企难以分离的主要原因是政府有关部门不愿意放弃手中的权力，不愿意放弃自己的既得利益。现在看来，这种看法虽然有道理但还不全面，还没有抓住问题的实质。实际上，政企难以分离是由现阶段我国最基本的经济关系所决定的。这个最基本的经济关系就是政府是国有企业的所有者。这一点就决定了政府具有国有企业“董事长”的权益，其干预国有企业的一些重大经营活动就是理所当然的，因此要使国有企业与政府完全脱钩，实行完全的自主经营，在逻辑上是行不通的。既要保持国有制，同时又要实现政企分离，这本身就是一个矛盾的命题。西方国家的国有企业也存在政企不分的问题，只要是国有企业，这个问题无法回避。 政府也曾采取一些措施来实现政企分开。主要的思路是成立一个专门的机构来行使国有资产所有权职能，也有一些人设想成立“国有资产管理委员会”，或其它的什么机构。但实践证明，这样做效果并不理想。因为无论是“国有资产管理局”，还是“国有资产管理委员会”，或者是什么其它形式的机构，从本质上来讲，它们依然是政府部门。因为公共的财产一定要有一个公共的机构作为其所有者的代表，来执行所有者的职能；而在任何国家中，政府是最权威的公共机构，因而，国有资产所有者的职能自然而然地要由政府部门来加以执行。因此，只要是国有企业，它的所有者必然是政府，这是不以人的意志为转移的，想通过另外设立一个机构来实现政企分开是行不通的。我们必须寻找其它思路。而既然政府是国有企业的所有者，那么，对下面一些问题也就不难理解了。也就是如果政府不管理企业，那么谁能作为所有者来管企业，来监督劳动者和管理者，使他们不侵害国家的利益？谁又能代表资本的利益使国有资产保值增值？“放权让利”超过一定限度之后，等于“公有产权”的自我放弃，国有资产必然逃脱不了被挖、被抢、被毁的命运。因此，在现阶段，不管政府愿意还是不愿意，它必须管企业。否则，就没有尽到作为所有者的责任。 可见，政府职能难以转变，政企难以分开的真正原因在于政府是国有企业的所有者。要想转变政府职能，真正实现政企分开，就必须改变这种基本的经济关系，使政府与企业在资产关系上分开，即“政资分开”。要让政府不再成为大多数企业的所有者。而要做到这一点，就必须使部分国有企业非国有化。
