县级机构在整个行政体系中有着较为特殊的地位，县级机构改革的成效如何，不仅是一个地方经济社会发展的直接影响因素，而且是整个机构改革最终取得成功与否的重要标志。当前县级机构状况如何、存在什么问题？县级机构改革的困难及其原因何在？新一轮改革应采取哪些对策？围绕以上内容，近期我们赴一些县开展了专题调研。 一、县级机构的现状及其存在的弊端已经成为制约当地经济体制转变、阻碍经济社会发展的重要因素 调查情况表明，县级机构的现状与建立社会主义市场经济体制的要求还很不适应，存在着许多弊端，产生了许多问题。 机构庞大，职责不明，妨碍了政府职能的发挥。从上一轮县级机构改革的结果看，未改的已膨胀到“临界点”，改过的面临重新膨胀的危险。有的县目前党政机构设置超出限额29个。机构重叠，职责难分，分兵把守，互相争权，有利的事抢着管，没利的事互相推。不仅常设机构过多，而且非常设机构林立，尽管有些临时机构起到了一定的统筹协调作用，但难免政出多门，矛盾重重，影响政府职能的发挥。 政企不分，权责不一，阻碍了企业改革的进一步深入。政府对企业人、财、物仍实行直接管理，企业自主权容易受到侵犯。机构设置的权、责、利也不统一，直接经济管理部门不代表出资者，但享有出资者的权利，“监督管理拿在手上，支持服务放在嘴上，赢了都可以分，但亏了却无人关心”，国有资产流失难以控制，“无限责任”全由政府来承担。体改部门的同志把这种现象概括为“厂长包赢，部门包奖，银行包债，政府包责”，企业改革难以继续推进。 人浮于事，效率低下，影响了政府对社会经济的有效管理。不少部门和单位日常管理考核不严、赏罚不明，导致机关运转失灵、效率低下。一方面人满为患，另一方面又缺少业务骨干，有的没事干，有的干不了事，有的尽干扯皮事。一部分机关干部对“一杯茶一包烟，一张报纸翻半天”的机关生活已经习以为常，一些机关“门难进、脸难看、话难听、事难办”，甚至出现“没有好处难办事”的现象，损害了行政机关的形象，也弱化了政府对社会经济的有效管理。 “公仆”意识淡薄，部门利益膨胀，助长了行业不正之风。一些职能部门丢掉了为人民服务的根本宗旨，钻体制和改革的空子，利用特权谋私利、捞好处，部门利益恶性膨胀。有的官商不分，办自己权力范围内的实体，有的利用行政职权，乱收费、乱罚款、乱摊派。由于“三乱”现象愈演愈烈，有的企业不堪重负，不得不走后门，跑关系，找后台，寻靠山，营造应付政策法规的“软环境”，有的企图依靠主管部门抵制一些“三乱”行为，“政府不愿放企业，企业要找靠山”，居然“成了两厢情愿的事”。 人员超编，财政负担过重，牵制了经济和社会事业的发展。有的县党政群机关实有人数超编达44.5%，“万事当前，先保吃饭”，尽管财政收入增长较快，但是，由于机构日益膨胀，财政供养人员与日俱增，人员经费开支占财政支出比例越来越大，各项建设事业急需的财政资金受到严重挤占。另一方面，需要财政支付的事项又太多，比如社会治安、义务教育、扶贫攻坚、社会保障、下岗失业，另外，还有增人增资、粮食亏损补贴等带来的压力，财政已不堪重负。有限的财力虽然保住了饭碗，却制约了经济建设和社会发展。 机构改革的滞后严重制约了经济体制的转变，阻碍了县域经济和社会事业的发展，影响了党群关系和政府形象，产生了一系列消极后果，是到了下大决心解决的时候了。 二、县级机构改革步履艰难，既有现实的阻力，也有历史的原因；既有客观条件的制约，也有思想观念的障碍 改变计划经济体制下的资产占有关系，必然遇到既得利益者的层层阻力。转变政府职能的关键是政企分开、简政放权，说到底是一次权力和利益的再调整、再分配，必然要触动很多部门和个人的切身利益。在计划经济体制下，国有资产事实上为各级政府主管部门占有，政企分开后，政府必须把企业的自主权还给企业，由直接的管人、管物、管钱转向间接管理、宏观调控，实行“自我剥夺”、“自我革命”，这是非常困难的。机构改革中，很多人面临着带职下岗，丧失某些既得利益，心理一时难以适应，甚至产生不满。“拆庙搬神”难度很大。 经济体制改革的渐进性，使机构改革未能与转变政府职能同步进行。经济体制改革一开始是“摸着石头过河”，没有明确的目标，机构改革也无法根据“该管什么、该怎么管”进行，而是局限在放权让利上，或者只在单纯的精简机构上做文章。经济体制改革的目标明确之后，虽然市场调节逐渐占到相当大的比重，但市场经济作为一个体系还有较长的形成过程，政府基本经济职能在短时间内无法根本转变。在政府管理经济社会的运行方式没有实质性变化的情况下，很难科学地界定和划清各个部门的职能，难以避免部门之间某些职能配置和交叉、重迭甚至相互冲突，此外，面对发展市场经济过程中层出不穷的新问题和新矛盾，对于不断增加和频繁转移的阶段性工作的重点、难点，直接的办法只能是靠增设机构来协调解决。 行政组织立法不健全，机构编制缺乏刚性约束。长期以来，国家在职能界定、机构设置、编制管理等方面未能走上法制化轨道，机构设置弹性太大，不仅使机构改革成果难以巩固，而且为机构的再度增设和人员的再度膨胀留下可乘之机。另一方面，在高度集权、上下垂直的行政体制下，县一级政府的自主权非常有限，难以抵住“条条”干预的压力。机构改革方案明确规定各地可以根据实际情况进行机构设置，不强调上下统一，但有的上级主管部门为了方便自身业务工作，以部门文件下指令，要求对口设置机构，否则就从资金、项目、评比等方面“卡脖子”，一些上级领导为自己所分管的部门争机构规格，争人员编制，争领导职数，使机构编制一再突破。
