九届人大一次会议以后，我国又开始了新一轮的机构改革。行政区划体制作为国家政治体制的重要组成部分，与地方机构改革密切相关，必须从战略上进行认真研究。从宏观上看，我国行政区划体制改革总的要求是调整幅度、减少层次、增强活力，具体措施是立法改制、缩省扩县、设市废地，最终实现省直接管县、县直接管乡的体制。这是我国行政区划体制改革和发展的长远规划，有些工作难度很大，目前条件还不很充分，如缩小省区问题，取消地州管理层、改四级制为三级制的问题，风险较大，应从长计议。但有些工作比较具体、单一，应与地方机构改革紧密结合起来，尽早提上议事日程，统筹规划，周密部署和安排。 一、要加快修订完善行政区划法规 党的十五大提出了依法治国，把我国建设成社会主义法治国家的战略任务。行政区划作为国家行政体制的重要组成部分，是地方政府依法进行行政管理的前提和基础，它应该首先进入法制化、规范化的轨道。但实际上，我国行政区划法制体系还不健全、不完善，有些行政区划法规不适应新形势，需要修订；有的专项行政区划法规是空白，需要制定。 行政区划体制的根本法律依据是宪法。根据宪法第三十条规定，我国行政区划体制为三级制和四级制并存，在设有自治州和较大市（俗称地级市）的地方为四级制，即省（自治区）、州（地级市）、县（自治县、市）、乡（民族乡、镇）；不设州和地级市的地方为三级制，即省（自治区、直辖市）、县（自治县、市、区）、乡（民族乡、镇）。70年代以前，我国行政区划体制以虚四级（地区为省、自治区的派出机构）、实三级制为主，80年代普遍推行市管县体制以来，已有70%以上的县级建置由州和市领导，因而四级制占主体。三级制与四级制相比，更符合精简效率的原则，所以近年来要求撤销地级管理层的呼声时有所闻。因此，有必要根据宪法的规定，研究制定具体的行政区划管理法，推动并指导行政区划体制改革，规范行政区划建置。 另一方面，现行行政区划体制还出现一些宪法规定之外的新情况。如市管市的问题，市和市辖区管乡镇的问题。根据宪法规定，市分三种，即直辖市、设区的市（较大的市）、不设区的市。市与市之间没有行政隶属关系，简而言之，就是市不能管市。但现实情况是，重庆直辖市和大多数设区的市都领导不设区的市。就法律地位而言，直辖市为一级政区，法律地位与省相同；设区的市和不设区的市都是二级政区，法律地位相同，但行政级别不同，设区的市相当于自治州，通常称为地级市，不设区的市相当于县，通常称为县级市。所以，市管市在行政领导上是可以运行的。但地级市管县级市增加了管理层，在客观上存在束缚县级市活力的弊病。至于不设区的市和市辖区管辖乡镇的问题，改革开放以前比较少，绝大多数不设区的市和市辖区下设街道办事处而不设乡镇。80年代初期开始，随着撤县设市和撤县设区数量增多，市和市辖区下辖乡镇的情况也越来越普遍，但这种体制在宪法中也是没有规定的，而在实际上又普遍推行。所以，从建设社会主义法治国家的要求出发，应研究修订某些有关行政区划的法律法规，依法改革完善行政区划体制。 行政区划法制建设的当务之急则是研究制定、修订具有操作性的专项法规，如研究制定设区设县设市标准，修订设市设镇标准等。随着经济的发展和城市化进程的推进，城市型行政区划调整和设置问题将是我国行政区划工作的重点，主要有设市、设区和设镇三项工作。由于城市化的发展，城镇人口逐年有所增加，城镇型社区逐步增多，必然要求增设一些新的市镇。同时，随着城市人口的增长，城市规模也自然有所扩大，大中城市的数量也相应增多，新设市辖区在一定程度上是城市规模扩大的客观要求。事实上，80年代初期以来，市辖区是县级以上行政区划建制中数量增加最多的行政单元。1980 年全国有市辖区511 个， 到1997年增加到730个，增加了219个，其中有的是县改区，有的则是原市辖区划小分设而成。但长期以来，设置市辖区没有明确的标准，随意性较大，造成市辖区急剧增多，大区与小区相差十分悬殊，大的市辖区人口超过150万，小的市辖区人口只有3—5万， 有的城市市区人口不足50万，却设了十几个区。增设一个市辖区就增设一套机构和人员，增加财政负担。所以，必须制定实施设立市辖区的标准，减少设区的随意性和盲目性，尽量少设市辖区，使设立市辖区的工作走上法制化的轨道。设市和设镇国家都制定过标准，但随着经济的发展，现行的设市设镇标准明显偏低，而且有些指标还不完善，应该进一步修订和完善。至于设县，历朝历代从没有具体标准。尽管今后不会再设很多的县，但也决不会从此不再设县。而且，现有县的设置还存在一些不合理的地方，制定设县标准后可以根据标准进行规范。 二、要严格控制地县区数量的增加 我国行政区划建置数量总体上是比较稳定的，特别是省级建置，40年来只增加一个省、一个直辖市和一个特别行政区。但地县一级的行政区划政区建置增长趋势很明显，尤其是80年代以来，地县级行政区划数量增加比较多。1980年全国有地级行政单位350个（含地区），1997 年增加到384个，增加34个；有县级行政单位2727个，1997 年增加到2810个，增加83个。17年间总计新增地市县区117个，接近2个省的地市县建置。从目前的机构编制和实有人员情况看，平均一个地级单位（自治州、地级市、直辖市的区及地区）的行政编制大约在2000名左右，一个县级单位（自治县、县级市、地级市的区）的行政编制大约在1000名左右。增加117个地、县级行政区划建制，就增加了近20万行政编制。另外， 在增加行政编制的同时还增加了一些事业编制，而且事业编制一般是行政编制的3—4倍。同时，各地超编问题普遍存在，各类名目的自收自支的事业单位都不少。这样，新增117个地市县， 总计就增加了上百万的吃“皇粮”（包括向老百姓法外摊派的负担）人员。
