众所周知，为了加强财政在社会主义市场经济下对宏观经济的调控作用，财政部决定从1994年9月1日起收回了原委托中国人民建设银行行使的财政职能，并于1994年7月1日成立了基本建设司，此后各省、市、自治区、计划单列市财政部门也相继成立了基本建设处。如此的职能回归是基本建设投资管理体制的一次重大改革。浙江、吉林、安徽、山东、辽宁等地相继成立基本建设预决算审核机构，并且在实践中做了很多卓有成效的工作。以太原市基本建设预决算审核处的实践为例，1997年挂牌启动，当年共审核工程项目58个，审核资金总额50608万元，核减财政支出2358万元。显而易见，建立财政审核制度是一项正确决策。 （一）建立与完善财政审核制度的几个理论问题 建立财政审核制度是一项关乎国家、集体、个人利益的新工作，是实现“稳定、均衡、发展”财政目标的具有理论性、实践性的新尝试。 1.关于财政审核的定位问题。我们认为，财政审核的实质是效益和内控制度的管理。我们讲加强财政审核，旨在通过审核体现财政监督职能，使有限的资金效益最大化，以促进社会经济的“持续、高速、稳定”发展。 2.关于建立财政审核制度的意义和作用问题。其作用是：(1)可为国家节省大量资财，使有限资金效益最大化。新的研究表明，管理渗透于经济生活、社会生活的方方面面，管理的效益既不能用“1加1等于2”来衡量，也不能用“1减1等于0”来计算，管理有其独特的内涵。就是说，如果通过审核，加强管理，减少浪费，减少支出，这在事实上就是一个“增量”，就是有限资金效益的最大化。(2)可获得可靠真实信息和第一手资料，既能为领导科学决策服务，也能为财政科学分配提供可靠依据。(3)可以防止资金在运作中被挤占挪用，确保资金足额到位，以促进事业的预期实现。(4)可以防止违法者钻政策空子，并能从源头上铲除腐败现象的滋生，保证社会安定团结，人民安居乐业。 3.关于财政审核的范围和对象问题。当前围绕这个问题仍在争鸣的主要观点是：(1)已经启动的基本建设预决算审核的内容、范围是否需要拓宽？一种意见认为，中央把加强财政管理提高到兴国之道的高度认识，实践也表明加强财政管理是当务之急。因此建立规范的财政审核制度，拓宽财政审核范围已是势在必行。财政审核应当包括基本建设、农业、商业、交通运输、文教卫生、行政事业等支出，以求实现财政支出的科学合理和规范。与此相反的观点认为，目前我国的监督机构已不少了，有审计部门，有各类社会中介机构，就财政监督来讲，有财政专员办事处，还有财政内部专司此项职能的财政监督机构。持这种观点的人认为，加强财政管理不在于机构的重复设置，应当科学组织，形成合力，方才有效。(2)对财政审核的对象应当进行科学界定。根据党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》的精神，固定资产投资按其性质和社会作用分为公益性项目、基础性项目和竞争性项目。伴随着投资渠道的多元化，就其投资来源可分成三部分：一部分来源于财政性资金，一部分来源于融资机构集中的社会资金，还有一部分将由市场进行资源的配置。对于如此结构的资金流，如何能够做到既要管得住，又要管得好，当前有两种观点。一种观点认为，财政作为资金的管理部门，对于政府投资（包括社会投资）都应当按着党和国家有关政策、法规实施审核，确保资金的使用效益。与此相反的观点认为，监督是财政三大职能之一，强化财政管理无可非议。财政审核要对投资进行全部审核，这在事实上很难做到。(3)关于财政审核的合理性、合法性、社会性和效益性的争鸣。一种观点认为，财政部门直接实施基本建设投资审核，一是可以解决财政机构审核力量不足的问题，二是作为代表政府进行理财的一种形式，具有合理性。财政部门设立审核机构是财政监督职能的体现，认真贯彻国家《预算法》《会计法》和《国务院关于加强预算外资金管理决定》以及《关于加强基本建设财务管理若干意见的通知》，是有法可循的。财政部门建立审核机构，管理大众的资金，兴办人民的公益事业，具有公益性的特征。政府投资的基础性项目对于形成先导产业和支柱产业，增强综合国力具有重大作用，具有鲜明的社会性特征。基本建设以及其它方面的投资的节俭是最大的节约，寻求资金使用效益的最大化，即贯彻了效益性原则。与此相反的观点认为，增加机构，既要修“庙”，又要养“和尚”，不符合“精兵简政”的* 则，应当充分发挥现有职能机构的潜力，把钱用好。 （二）关于建立财政审核的构想 1.关于财政审核模式的选择。根据国内外已有实践，财政审核可选择的模式有四种：一是财政部门成立内设机构。二是建立隶属于政府的专司投资管理机构。三是委托成立社会中介机构。四是继续委托建行进行审查。第二种模式，根据党的十五大和全国人大九届一次会议精神，不符合精简机构、实行人员分流的要求。第三种模式，由于物价市场混乱，资质评估管理一时难以健全，特别是社会中介机构的行为规范，需要一个市场规范和有秩序的大环境，就当前面言，短期内不可选择。第四种模式，由于商业银行的行为是一种趋利性的市场行为，不宜继续行使财政职能，如果再要委托建行代行财政职能，难以实现投资管理体制改革的初衷。比较而言，第一种模式较为可行。其好处在于：(1)仍为财政职能的延伸，财政部门的审核机构，可以在统一领导下，忠实执行财政对投入资金的意图，代表国家履行监督的职责；(2)克服其它三种模式的弊端，既具有代表政府理财的权威性，又区别于政府的行政管理。(3)利用这个机构，可以吸引社会有关方面专业技术人才，称职地完成交付的工作任务。 2.关于财政审核的运行程序。为了规范审核程序，提高审核质量，太原市基本建设预决算审核处根据工作实际情况，确定基本建设预决算审核程序分两个大项，三个阶段。 两个大项为： (1)建筑安装工程项目审核内容包括：工程量的计算与图示尺寸，迁套的定额与设计要求，直接费汇总与间接费计取的基数，计划利润和税金的计取基数及其提取比例等。 (2)基本建设财务审核内容包括：历年基本建设拨款数与财政开具的转帐拨款通知单，各年度基本建设拨款支用数、结余数与各年度年终银行对帐单，建筑安装完成的实物量与会计帐簿记载的实物量支付的工程结算是否扣还了预付备料款和预付工程进度款，购进的材料设备申购单是否经过批准，材料设备收料单的品种、数量、规格和价格与申购单是否一致，材料设备出入库有无专人负责验证。安装设备应检查设备的基础和支架完成情况，安装设备的图纸资料是否具备，设备是否运到施工安装现场，是否进行过检验，吊装是否就位，等等。 两个大项的审核程序： (1)准备阶段，即指从确定审核项目到进驻被审核项目单位审核前的准备工作。 拟发被审项目单位的通知，通常包括审核项目的范围、进驻时间、审核组人员情况、审核时间及对被审核项目单位的要求等。调阅和掌握有关技术档案资料，包括施工进度、设计变更、施工现场记录、组织设计、施工进度、隐蔽工程记录、地质勘察资料等。了解和熟悉被审核工程所依据的建筑安装工程预算定额、市政工程预算定额、预算定额换算手册、地区材料设备预算价格、工程结算书。听取建设单位领导、财务主管及有关人员介绍被审建设项目的财务收支情况，了解审计中发现的问题以及审计后的执行情况。收集、了解建设项目立项文件，历年下达的基本建设投资和建设内容及材料文件等有关规定，调阅、了解被审工程的施工承包合同或协议书，施工单位的等级资质和取费资质证书等。收集有关征地、拆迁、回迁、安置等方面的政策规定和统计资料。审核处根据审核任务要求和工程情况，确定工程审核重点，安排审核人员分工，确定审核进度。
