县长，清以前称知县，入民国后改称县知事，国民党执政后易名县长。从知县到县长，并非只是称呼改易。作为一县之长，县长与知县确有许多传承和延续之处。几千年间，县作为基层政权在形式上没有太大变化，许多县的名称和区划甚至保留至今。但是，传承和延续只是近代中国县政的一个侧面。在从封建王朝国家体制向近代政党国家体制的转变过程中，基层政治运作亦不可避免地随着上层统治体制的剧变而改观。当国家政权不断向社会基层深入、扩张和渗透的过程中，县不再是传统皇权与绅权的交接点，县长也由直接治理百姓的“治事之官”逐渐蜕变为承转公文的“治官之官”。与此同时，基层政治运作也由“无为”趋向“有为”，由消极趋于积极。然而，正是在这“无为”与“有为”、消极与积极的转变过程中，无论是传统意义上的官民关系，亦或现代意义上的国家与社会的关系，均随之发生了流变。国民政府时期基层地方官的转型及其在转型过程中所面临的困境，无疑是反映这个时期中国基层政治变迁的一个绝佳范例。 一、县长的铨选和任用 “万事胚胎，皆由州县”。在帝政时代，县是中国最低一级的基层政权，是封建官僚机构的末梢。县官乃吏治之基，在整个国家政体中起着一种基础的作用，所谓“牧令为亲民之官，一人之贤否，关系百姓之休戚”。因此，历代君主都十分重视县官的选用。南京国民政府建立后，鉴于基层党治空虚、党务局限于城市和上层的状况，将县以下基层政治托付于县长一身，实行县长负责制。县长与县党部书记，前者是一县的行政长官，后者是一县的党的首脑，名义上似乎难分伯仲，实际上是一主一从的关系。国民党在中央一级实行以党训政，而在省县一级，省党部与县党部却无权干涉地方行政事务。按诸中国旧制，县官无论是荐举任命，还是科举选拔，均是廷择外放，吏部掌理天下百官，签分直省。这是奠定中国大一统王朝的重要基础。入民国后，各省军阀割据，中央权威衰微，各省竞相自放县长，廷择外放之制遂被无形废弃。自放县长带来两大弊端：一是进一步削弱了中央对地方基层政权的统制能力，导致县长惟省令是从。县长心中“只知有省，不知有国”，地方主义意识更形助长。二是县长任用漫无标准。在北京政府时代，县缺成了大小军阀用来奖赏下属或送人的礼品。这个时期，副官、马弁当县长者比比皆是。县长的地位也跌落到最低点。 国民党执政后，对县长的任选渐加注意，几度颁布县长任用法规，力图将县长任用纳入国家正轨。据1928年颁布的县组织法规定，县长由省政府任用。次年6月，国民政府重订县组织法， 规定县长人选由各省民政厅长提出合格人员2名至3名，经省政府择一代理，再由省政府检同履历书咨请内政部转送铨叙部审查，审查合格后，再由国民政府正式任命（注：国民政府时期湖北省政府秘书处档案，湖北省档案馆藏，卷号LS1—1112。）。1933年，内政部再次重申， 凡未经国民政府明令正式任命的各省现任县长，无论省政府以何项名义发表，均应作为代理县长。试署、实授必须由中央任命，并规定代理期限不得逾3个月，试署为1年，实授则为3年一任（注：国民政府时期湖北省政府秘书处档案， 湖北省档案馆藏，卷号LS1—626。）。依此，县长的最终任用权在法理上是在中央而不在省府，但事实不然，各省县长呈荐中央任命的只是极少数。1939年，内政部称：“现时（各省县长）凡铨叙不合格者，实则任用早已经年，殊非慎重铨叙之道”。实际上，各省县长送请中央铨叙审查者很少，多数实际“延未送审”（注：国民政府时期湖北省政府秘书处档案，湖北省档案馆藏，卷号LS1—626。）。以江西为例，直至1941年3月，83位在任县长中，经中央审查具有铨叙资格者仅18人（注： 吕芳上：《对训政时期江西县长的一些观察》，《中华民国建国80年学术讨论集》第1册，台北近代中国出版社1992年版。）。 内政部对各省县长如何任用、更调，“真相莫明”，徒叹奈何。在这种情况下，尽管内政部一再要求各省“慎选县长”，但各省任用的县长仍多未能达到中央所定的法定资格。 国民政府时期，县长任用，主要通过考试和荐举两途。考试本是中国传统知县选拔的“正途”。袁世凯当国时，曾举行县知事考试4次， 录取后由内务部分发各省任用（注：汪家培：《慎选县续议》，《新县政研究》，上海汗血书店1936年版，第321页。）。其后，军阀割据， 此项考试未再举行。孙中山对中国传统考试制度情有独钟，尤主张以考试为选用县长的惟一途径。南京政府成立后，内政部于1928年拟订《县长考试暂行条例》公布实施。与中国传统旧制不同，这个时期的县长考试不是由国家统一举行，而是由各省单独举行。1928—1929年两年间，江苏、浙江、安徽、江西、福建、广东、广西、湖南、湖北、云南、河北、山东、山西等省均先后举行县长考试，少则1次，多则3次，共计录取1300余名（注：蔡培：《内政部对于慎选县长之过去及其将来》，《新县政研究》，第314页。）。其后，考试院正式成立， 明令废止内政部所颁之《县长考试暂行条例》。但考试院迟迟未颁新条例，直至40年代中期以前，县长考试除在少数省区继续举行一两次外，多数省区未克举行。早期各省所考取的县长，其出路并不甚佳。以湖北为例，1928年，湖北考取县长40人，5年后跟踪调查发现，内除3人亡故外，15人赋闲，9人离省，5人转就他业，1人因案判刑，1人被交付惩戒，只有6 人在任。1930年，湖北考取县长29人，3年后跟踪调查发现，只有2人在任（注：国民政府时期湖北省政府人事处档案，湖北省档案馆藏，卷号LS67 —159。）。这种情形并非一省为然。江西省在战前先后举行县长考试4次， 计录取63名，而实际任用为县长者仅12人（注：李德培：《江西县长之分析研究》，《地方建设》第1卷第4、5期合刊，1941年6月。）。 考取县长的实际录用率如此之低，其间因素固然复杂，但有两点值得注意：一是考试及格者难以胜任县长职务。各省考试取录的县长，其政绩大多平平，或朝气有余而经验不足，或勇于赴事而应付乖方，动辄触犯多如牛毛的法令，撤职查办者颇不乏人。二是中央对县长任用缺乏有效的制度保障，各省自行其是。考试只是选拔县长途径之一。除考试外，更多的县长出自保荐。按国民政府有关规定，各省任用县长，先由民政厅长提出合格人选2名至3名，再依法定手续转请任命。这实际上将县长的初选权委诸各省民政厅长之手。民政厅长大权在握，难免滥用职权，任用私亲，甚至以县缺为聚敛的工具。1929年，传闻江苏省民政厅长缪斌出卖县长和公安局长职位：一等县县长6000元，二等县县长5000元，三等县县长4000元（注：杨谷：《1929年江苏省国民党内部的一场派系斗争》，《江苏文史资料选辑》1982年第9辑，第75页。）。 1934年，湖北省21名考取县长联名上书考试院，控告湖北省民政厅长孟广澎滥委县长（注：国民政府时期湖北省人事处档案，湖北省档案馆藏，卷号LS67—159。）。
