近代史上，云南边疆屡遭英法帝国主义侵略，边疆危机严重。加强管理，巩固边疆的任务十分紧迫。本文试图对民国初年至抗战时期，云南边疆管理机构的重组进行考察，总结近代云南治边的成败。盼望能得到有关专家学者的指导。 一 民国时期，云南边疆管理机构的重组，是在清代旧制的基础上进行的。清代，云南的行政建制与内地省份一样，为总督、巡抚、道、府、厅、州、县七级制。云南边疆地区形成了道、府、厅、州、县及土司多级管理机构。然而，多级管理机构并未尽到为国家民族排忧解难的职责，反而在内忧外患的重压下，不堪重负，弊端百出。 清末，英法帝国主义极力染指云南边疆，蓄意制造了未定界悬案，并利用南、北未定界，强占了大片中国领土，大肆掠夺中国的资源。通过在占领区设置行政、军事、警察、教育、医药、路政等多种机构，以基层官员的任用、免费教育、轻赋税及小恩小惠，收买人心，缓和与占领区人民的矛盾，进行全面的开发和建设，最终形成事实上的占领。以传教、办学、创立民族文字、医疗、探险、游历、考察、勘测等手段，深入云南边疆，了解风土人情，搜集情报，挑拨民族关系，排挤中国政府的影响力。以小股武装骚扰，甚至大举入侵，如“片马事件”，破坏云南边疆的稳定，威慑中国政府及边疆各族人民。强敌为领，边疆不得安宁。中央政府腐败无能，边疆各级管理机构谨小慎微，形同虚设，既无信心、也无能力应对边疆危机，更不可能从长计议，全面地大规模地开发和建设边疆，确保边疆的长治久安。民国时期，边疆危机依然没有减轻，帝国主义的侵略势头仍然咄咄逼人，还出现了“班洪事件”，因而，加强边疆管理机构的建设，增强其组织领导的能力，刻不容缓。 鉴于政府统治力量的薄弱，对云南边疆鞭长莫及，清政府在大规模的“改土归流”运动中，没有废除云南边疆的土司制度，继续把土司政权置于稳定边疆、经营管理边疆的重要位置，同时，又注意对土司政权加以节制，设立政府机构，置土司政权于政府机构之下，“诸土官不论其地位之高下，遇流官时即低一级，此制为清人所新创，其中实含有防制跋扈之至意也。”（注：顾颉刚、史念海著《中国疆城沿革史》，本书据商务印书馆1938年版影印，第292页。《民国从书》第3编·69、历史·地理类，上海书店。）政府机构与世袭的土司政权两套机构并立，即“土流并立”。不过，土流并立名为政府机构领导土司政权，实则政府机构奈何不得土司政权。土司间无严密的隶属关系，不论大小，辖区广窄，皆自成一体，代代世袭相承，行使特权，统治着辖区内的各族人民。土司是辖区内所有一切的主人，拥有人民、山川林木、飞禽走兽等等。通过对土地进行多种形式的分配和占有，束缚人民，加以残酷剥削。建立有一套较完整的统治机构，土司独揽政治、经济、军事、文化、司法等大权，俨然封建君主。为巩固统治、维护自身利益，土司采取封闭式统治，确立自己在人民中的绝对权威，迫使人民习惯于服从土司，阻碍了边疆与内地的交流和联系，造成了边疆少数民族与汉族间、少数民族间、少数民族内部的隔阂，影响了边疆的发展与稳定。 当然，从历史的角度来看，土司政权对边疆的发展和稳定，曾经起了积极作用。应当肯定，在外敌威胁和入侵时，绝大多数土司胸怀祖国，立场坚定，为维护国家民族利益作出了积极贡献。但是，土司政权的割据性、封闭性和涣散性，打乱了国家规范化的管理，架空了政府机构的领导。土流关系不协调，对内影响经营管理边疆，对外影响边疆巩固。边疆虽然建立了多级管理机构，但如同一盘散沙，并未形成坚强的领导核心。各级机构重叠，政出多门，政令不畅，不能充分发挥其边疆管理机构的职能。民国建立，对全国行政建制进行了大规模的改组，云南边疆管理机构也随大流进行了重组。 二 民国时期，云南边疆管理机构的重组，经历了三个时期：第一个时期是辛亥革命后，云南军政府在边疆地区的设治；第二个时期是北洋军阀统治时，划一各省地方组织，裁撤地方政权中府、直隶厅、直隶州、厅、州，实行省、道、县三级制，云南边疆管理机构相应进行了重组；第三个时期是国民党新军阀统治时，加强中央集权，废除道制，实行省、县二级制，云南边疆管理机构又相应进行了重组。 辛亥革命后，富有进取精神的云南军政府迅速作出了经营管理处境险恶的云南边疆的壮举，云南陆军第二师师长兼国民军总统李根源在都督蔡锷的支持下，在兰坪营盘街创设“怒俅殖边总局”，组建怒俅殖边队，兵分三路，于1912年4月底，开入滇西北边疆怒江地区，平定叛乱，正式建立了菖蒲桶、上帕、知子罗殖边公署，泸水弹压委员，恢复了兰坪州，首次在滇西北边疆怒江地区设立县级地方政权，基本稳住了滇西北边疆的局势，促进了这一地区政治、经济、文化的发展和进步。1912年，在滇西土司区新设干崖、盏达、陇川、猛卯、芒遮板五弹压委员，南甸土司区新设腾越厅八撮县佐。弹压委员为土司区的流官，负责监督土司执行政府的各项政令，为将来设县作准备。滇南划车里、猛海、猛遮、猛混、猛龙、橄榄坝、猛腊、易武、六顺等土司区为十一个行政区，编查户口，筹设流官，准备设县。滇西南、滇南临安府、滇东南边疆仍沿清制未变。 1913年1月8日，北洋军阀政府颁布划一现行各省、各道、各县地方行政官厅组织令，1914年颁布省官制、道官制、县官制、裁撤地方政权中府、直隶厅、直隶州、厅、州，实行省、道、具三级制。1913年4月，云南省奉令实行，裁四守道，四巡道大体沿清制。迤东道裁而复设，1916年再裁。迤西道改称滇西道，仍驻腾冲县；迤南道改称滇南道，仍驻宁洱县；临开广道名称，驻地均不变。官员称观察使，后改称道尹，并以驻地为道名，称腾越道、普洱道、蒙自道。三道均为边疆高级领导机关。
