一、问题的提出 我国高等教育管理体制改革从宏观上讲存在着三个层面的改革：第一个层面是以实行中央和地方“统分结合”的管理模式，扩大地方政府主要是省级政府统筹权和决策权，理顺政府与政府（上、下级政府）之间关系为主要内容的改革；第二个层面是以消除“条块分割”和“小而全”状况，实行条块有机结合，形成高等学校合理布局，教育资源优化配置，理顺高校与高校之间关系为主要内容的改革；第三个层面是以形成“政府宏观调控，社会积极参与，学校自主办学”的运行机制，理顺政府与高校之间关系为主要内容的改革。 自1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布以来，特别是1993年2月中共中央、国务院印发《中国教育改革和发展纲要》以来， 我国高等教育管理体制的改革在第一、二个层面上迈出了较大的步伐，取得了明显的进展。主要表现在通过共建、合并、合作、转制等形式，在部分地区初步理顺了高校之间的关系，在一定程度上淡化和改变了单一的隶属关系，调整和优化了部分地区高等学校的布局，克服了部分地区“条块分割”的办学格局，办学效益有所提高。然而，上述这些改革都还是在第一、二两个层面上的改革，仅仅局限在理顺高校与高校之间关系的合并、合作、共建等框框内和在中央政府与省级政府的集权与分权上兜圈子，尚未真正触及第三个层面。第三个层面上的改革由于种种原因，一些部门和人员在指导思想上仍然没有完全摆脱计划经济体制的束缚，认识上没能跟上党中央、国务院的改革精神。加上要改革的内容太多，精力有所不及。所以，近些年来将这一重大改革束之高阁，致使第三个层面的改革仍停留纸上。笔者认为，虽然第一、二个层面的改革是必要的，也很重要，近几年的改革也是有成效的，但第三个层面的改革即理顺政府与高校之间关系的高教管理体制改革不能忽视，不能回避，不能拖延，不能不落实，它是整个高校管理体制改革的重中之重。 二、理顺政府与高校之间的关系是高等教育管理体制改革的重中之重 第一，党中央、国务院非常重视推进高等教育管理体制改革，尤其非常重视理顺政府与高校之间的关系。早在1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》就明确指出“要扩大高等学校办学自主权”。在此，扩大高等学校办学自主权作为理顺政府与高校之间关系的核心内容被第一次提了出来；接着，1992年8月国家教委发文提出从16 个方面扩大部委属高等院校的办学自主权，第一次提出了扩大高等院校办学自主权的具体内容；1993年3 月下发的《中国教育改革和发展纲要》又明确指出：“深化高等教育改革……逐步建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制。”在这里，党中央、国务院全面提出了理顺政府与高校之间关系的目标。1993年11月，《中共中央关于建立社会主义市场经济若干问题的决定》中再一次深刻地指出：“高等教育要改革办学体制，改变条块分割的状况，除特殊行业外，区别不同情况分步过渡到中央和地方两级管理体制，扩大地方和院校的办学自主权。”又一次强调了要扩大高校办学自主权。近几年来，中央仍多次在各种会议和文件中强调扩大高校办学自主权，理顺政府与高校之间的关系。可见，改革开放以来党中央、国务院从我国高等教育事业发展的战略高度，一贯强调这一层面改革的重要性、必要性和紧迫性，因此十分重视扩大高校办学自主权，理顺政府与高校之间的关系。 第二，政府与高校之间关系不顺是整个高等教育管理体制中最突出的问题。政府与高校之间体制不顺有两个明显的弊端：一是政府对高校统得过死，使高校办学的主体地位不能得到充分显现，因而高校缺乏应有的自主权和办学活力；二是政府应该做的事情，又没能做好。具体来讲，这些弊端表现在高等教育领域的许多方面。比如：高校之间无竞争性，高校无压力，无危机感，也无内驱力，主观能动性差，等、靠、要思想严重，一心想着吃大锅饭，不思进取，安于现状，不求发展；高校自身积极性难以发挥，想有所为而不能为；高校办学模式单一，与社会脱节，招生专业要政府批准，招生计划受政府严格控制，使得高校专业得不到及时调整，既不能为地方培养适销对路的人才，也不能很好地为地方经济建设服务，难以适应快速多变的经济发展形势的需要；高校学术气氛不浓，思想不活跃，科研成果少，知识创新难；受政府制约，高校办事效率低，连增设一个机构、盖一栋楼都要到政府部门跑上半年到一年才可能获准，学校建设发展和改革相当迟缓；高校民主管理程度低，常常出现决策失误的情形；高校的办学经费、后勤保障、社会治安等方面需要得到政府的有力支持，而政府却因财力和精力有限，难以顾及；等等。这些问题不解决好，无法刺激高等学校内部迸发出应有的活力与生机，将直接关系21世纪我国高等教育能否健康发展，乃至关系到部分高等学校的生存，关系到我国高等教育能否迎接已经到来的世界高科技和知识经济的严峻挑战。可见，理顺政府与高校之间关系已到了刻不容缓的地步。 第三，理顺政府与高校之间的关系是理顺其它两个关系的基础。周远清同志早在1994年就一针见血地指出：“高教体制改革最重要的是理顺国家、社会、学校的关系。”（注：《国家教委高教司周远清司长谈如何贯彻高教会精神推进高教改革》，载《中国高等教育》。）理顺政府与高校之间的关系是我国高等教育管理体制改革首先要遇到的问题，这一层面的改革是高等教育管理体制改革的基础，是整个改革的关键和突破口，它直接制约和影响其它层面的改革，规定着其它层面改革的方向，其它层面上的改革想成功是不可能的，因此，这一层面的改革决非可改可不改或可早改可迟改。就第一个层面即以实行中央和地方“统分结合”的管理模式，扩大地方政府主要是省级政府统筹权和决策权，理顺政府与政府（上、下级政府）之间关系为主要内容的改革和理顺政府与高校之间的关系而言，试想一下，如果政府与高校之间的关系理顺了，政府在管理高校时真正能够做到明晰职责，恪尽职守，管其所应管，而不越俎代庖管其不应管，那么哪一级政府来管理高校不就是一个退而次之的问题了。（注：周川：《高校与政府关系的几点思考》，载《高等教育研究》1995（1）。）至于“小而全”、 “条块分割”的高校与高校之间关系不顺的问题，也正好是政府统得过死，使高校应该拥有的自主权得不到保证而造成的。这是因为，扩大高校的自主权与高校之间的竞争在一定程度上是一对衍生物，也就是说，高校有了自主权，就能够产生高校之间的竞争。（注：卢晓中：《自主权·竞争·特色化》，载《教育研究》1995（5）。）反之，高校与高校之间就没有竞争。 由于高校之间没有竞争，其生存和发展的命运完全掌握在政府手上，就很有可能出现办学不讲质量，只讲规模、数量；不顾长远，只顾眼前的盲目发展高等教育、盲目消耗教育资源现象。因此，就出现了“小而全”、“条块分割”的问题。可见，处理政府与高校之间的关系是处理中央政府与地方政府之间的关系和处理高校与高校之间的关系的基础，政府与高校之间的关系处理好了，处理中央政府与地方政府之间的关系和处理高校与高校之间的关系就有了合理的定位和正确的出发点，这一关系理顺了，整个高等教育管理体制改革就有可能收到事半功倍的效果。
