至1997年，我国有2200个左右的县（含417个县级市），居民约9亿多（含县镇、建制镇的城镇户口）。高等教育已形成集中在城市办学、以点带面向包括农村在内辐射的办学体制和布局结构。这种布局结构如果说过去还能适应计划经济下集中发展工业、发展城市建设需要的话，那么在市场经济条件下，则带来了许多问题。前者使高等教育处于以千余所普通高校、千余所成人高校面对全国人口受教育需求的局面，引发高等教育发展规模速度总是不够的矛盾。后者使高等教育处于集中了全国人力、物力和财力却只为城市发展培养输送人才、从而影响农村地区经济和社会发展的局面，并形成区域性高等教育供需不均衡矛盾。对于城市来说，已经有高校发展外延规模超过内涵质量效益、毕业生供大于求之感，北京、上海等大城市甚至已踏高等教育大众化的门坎，而农村地区却基本上没有服务于本地区发展的高等教育。正在进行中的高等教育体制改革，提出了布局结构的均衡与调整问题，但关注点主要放在对现有城市高校条块结构配置调整上，农村这一块没有动。总之，能不能突破现有高校仅设于大中城市的布局，适时适度办到县级行政地区去，已成为我国高等教育能不能进一步发展、能不能真正与国家经济、社会发展需求相适应、能不能实现大众化的重要问题。我国农村地区经济、社会改革已有很大进展，各地都有一些乡镇企业主导型的县级地方经济社会文化中心区域形成，尤其是东中部地区，有些经济实力已很强、人口覆盖面也大，具备了举办初级或第一级高等教育的资源配置条件，我国高等教育，应该考虑进一步调整布局结构问题，适时发展农村地区高等教育。 一、我国高等教育可以走集中与分散办学兼顾发展道路 在集中办学还是分散办学这个问题上，不论是中央集权办教育的国家，还是地方分权办教育的国家，基本上是三种做法：即集中办学、分散办学和两者兼顾办学。 我国高等教育在布局结构上一直有争论。50年代始高等教育走上了集中办学的发展道路。至今，基本上是以城市为中心，高校办在中心城市以上大中城市里，实行中央、部委和省（区）、地级市三级布局办学的体制。1985年虽然开始进行高等教育体制改革，但以城市为中心办高等教育的布局政策始终未变。 这种集中办学、以城市为中心的高校布局结构，在农村地区经济和社会发展还很落后、国民经济建设以发展工业、发展城市经济为重点的情况下，有适应需求的一面。但在当今市场经济体制时期，特别是农村地区改革开放以来由于解放生产力措施的推动、乡镇企业崛起并发展壮大的推动，地方经济和社会发展较快、整体面貌已有较大变化的情况下，已显得不相适应。 一是“面”拖住“点”，整体高等教育规模发展速度上不去。我国高等教育经90年代以来体制改革、内部挖潜增效，结构、质量、效益有明显改观，但整体规模仍然较小，远不能适应发展需要。1993年统计比较，世界各国高等教育的发展，低收入发展中国家人均国民生产总值为350美元时，大学入学率为4%，小康型国家（GNP1530美元）为17%，发达型国家（GNP19590美元）为42%，而我国在人均GNP370美元时，大学入学率只有2%，低于发展中国家水平。原因主要是农村地区人口巨大而高等教育却无发展的拖动。如以目前城市2亿人口对2000多所普通和成人高校，我国的水平已不低，在校大学生数甚至可以与日本、前苏联等国家比肩，但加上9亿多农村人口，以近12亿人口对2000多所高校、约600余万在校生，规模就下来了。有关人才需求预测，到2010年，高教规模应发展到能容纳1080万在校生的水平。我国现有普通高校在校生约为308万人，今后每年需增加在校生50多万人，而现有水平为年增加12万人，有一个近40万人的缺口。仅靠目前的城市高校规模，即使效率充分发挥，可能也补不上。 二是“点”带不到“面”，整体高等教育供需不均衡。集中办学体制，形式上向全国辐射，实际上却处于主要为城市工业发展服务的状况。例如，招生是面向全国，用的是包括农村地区人力、物力、财力贡献在内的教育经济资源，毕业生就业，基本上是走进城市的各个行业工作。据统计，至1994年，全国共拥有大专以上文化程度的人才约2000万人（平均每万人口有大学生23.4人），其中农业从业人员中的比例，大学不到1%，专科仅1%。其中又有70%分布在城市，农村地区仅拥有30%。从全局看，高等教育一直在为城市吸纳人才，千军万马独木桥的前方是城市，这样的人才流动方向，长远地看，尤其是对于农村地区的发展来说，并不合理。再者，从现代经济的“寻租”理论看，高等教育全部由国家统包经费，是在用全体公民的税金供养少数人上大学，绝大多数未上大学的人，尤其是农村却在承担着“隐性开支”，显然意味着一种社会的不公平。 三是“点”、“面”失衡，集中有余，分散不足，难以走向高等教育的大众化。国际经验表明，高等教育大众化，要有大城市的重点大学群体与地方社区的各种初级学院网点相配套才能做到。例如美国，上世纪80年代仅有300余所高等院校，1935年发展到1600所，1940年达到1800所，在校生数占到18～21岁适龄人口的13～14%，至50年代，呈现大众化趋势。在60余年的发展中，自1901年开始的各州举办地方社区性质的初级学院运动，形成区域高等教育均衡发展，起了关键作用。全国有各种社区性初级学院千所以上，在校生占到全国总数的50%以上。美国的说法，称初级学院是“人民的学院”。美国1978年注册公私高校3131所中，近半数是初级学院（1986年统计数1224所）。又如日本，80年代高等教育适龄人口入学率50%以上，也与地方高等教育的扩展有很大关系。1990年全国高校1162所，其中短期大学等各类初级高校593所。短期大学主要由市（隶属于县）举办（或私立），生源及毕业生就业主要在本市、本县。
