在美国，甚至可以说在世界范围内，最显赫也最容易如坐针毡的职务就是美利坚合众国的总统。但万人艳羡的美国总统并非生来就是“天之骄子”，他同样经历过坐“冷板凳”的尴尬境地。 一、历史上国会与总统的权力之争 美国是资本主义世界实行三权分立的典型国家。早在美国建国初期，基于对“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”这一西方广泛流传的政治信念的信任，制宪者们提出采取以权制权的方式，在政府内部实行分权。著名的联邦党人汉密尔顿也提出：立法、行政、司法三机关不仅要彼此分立，而且要相互制约与平衡。在共和政体中，立法权处于支配地位，极易成为侵犯个人自由的危险的主要来源，应通过实行两院制，扩大行政与司法机关的权力的方法去限制民选的议会的权力。他竭力主张建立一个具有稳定性、连续性和集权力于一人的强大的行政机关。（注：参见吴大英主编：《西方国家政治制度剖析》，经济管理出版社1996年版，第242页。）尽管制宪者们设想在三权之间找到一个平衡点，但在根据1787年美国宪法设立的国家权力机构中，却明显地把国会作为美国政治的中心。“从独立革命到内战的时期，显然是各州和国家的政府的立法武器的全盛时代”。立法机关的至上地位，使包括行政权和司法权在内的所有权力都被卷入了立法的旋涡。这一时期，除了安德鲁·杰克逊，总统基本上是一个消极的职务——按照杰斐逊派的话说，它不过是一个听命于“最高立法权”的从属物。（注：参见伯纳德·施瓦茨：《美国法律史》，中国政法大学出版社1990年版，第77-79页。）一般说来，在立宪后长达150多年的漫长时间里，国会一直在美国的政治生活中起着核心作用，但并非每个总统都甘居国会之后，在1787年宪法中，有很多东西是制宪者们没有明确阐明的，有些是他们没预料到，但有些也许是他们故意不加规定的。他们对赋予国会的权力非常清楚：国会将支配政治进程。而对总统这一新设的职位就不那么清楚了。他们授予总统以特殊职能，也许确实打算让总统具有那些明确规定以外的其他行政权力，但很明显，在制宪者的脑子里，并未对总统以及总统与国会间权力的分配形成一个明确的概念。（注：参见（美）路易斯·亨金著，邓正来译：《宪政·民主·对外事务》，生活·读书·新知三联书店1996年版，第38页。）正是由于授权的模糊性，使得一些胸怀大志的总统有“足够”的宪法依据，在特殊的时代背景下取得这场权力之争的阶段性胜利。 在美国历史上，随着战争和政治经济的发展，总统权力经历过多次变化，大致可分为以下五个时期： 第一时期：1789年-1865年。美国建国初期，经济发展比较缓慢、平稳，总统和国会领导人大都是独立战争的元老，也尚未形成对立的党派，总统权力和国会权力处于相对平衡的状态。但后期，国会秉持传统，享有人民赋予的一切至高无上的权力，而总统，却并未继承华盛顿的卓越才干，遂沦为立法权的附属。 第二时期：1866年-1896年。内战的爆发，使林肯总统所掌握的权力不仅远胜过他的前任，甚至大大超过了国会。总统权力大为膨胀。但好景不长，战争结束后，美国经济进入高速发展时期，国内矛盾趋于缓和。国会惟恐总统权力过大，便借1868年弹劾安德鲁·约翰逊总统之机，削弱了总统的权力。这时的总统职责只是服从和执行法律，而不是创制法律。国会山再一次成为采取行动的决定性场所。 第三时期：1897年-1920年。经过内战后近40年的经济高速增长，美国成了世界第一经济强国。国内市场趋于饱和，垄断资产阶级迫切需要寻求新的国外市场和原材料产地，于是美国也加入了列强瓜分殖民地的行列。一次大战的爆发，给了威尔逊总统扩大总统权力的借口，于是政府的权力又转向了总统。 第四时期：1921年-1932年。第一次世界大战结束后，美国资产阶级从中获取了巨额利润，国内形势相对稳定，国会便乘机从总统手中夺取了一部分权力，并开始对总统权力加以限制。因此，这一时期总统的权力处于低潮，又称为“国会权力复兴时期”。 第五时期：1933年至今。这一时期被称之为总统权力的黄金时代，国会权力的没落时代。1929年末，美国与其他西方国家一样，爆发了有史以来最为严重的经济危机。1933年，民主党人罗斯福受命于危难之际，担任总统。罗斯福就任后，立即要求国会授权以对付危机，他在就职演说中宣称：“我将要求国会授予我一件唯一足以应付目前危机的武器，这就是，让我拥有足以对付紧急事态发动一场大战的广泛行政权。这种授权之大，要如同我们正遭到敌军侵犯时一样。”（注：参见李昌道：《美国宪法史稿》，法律出版社1986年版，第257页。）为了复苏经济，罗斯福提出“新政”，在短短3个月内连续向国会提出70多个法案。“新政”的中心内容是通过增强政府干预经济的权力来调整经济。由于一系列正确措施的实施，美国逐渐度过了经济危机，经济也得到了发展。之后又爆发了第二次世界大战，正如威尔逊总统所说：“随着国家全面卷入战争（犹如在内战时一样），总统居于国家权力的顶峰是不可避免的。”连任的罗斯福总统再次被国会授予他认为必要的成功进行战争的一切权力，此时总统对人力和财力的控制，都达到了空前的程度。到了本世纪下半叶，宪政制度的中心逐渐从国会移向了白宫，在尼克松时期发展到了登峰造极的地步，被称之为“帝王般的总统职权”。这一阶段，增设了大量的政府机构，政府职能也从以政治职能为主转变为以经济职能为主，政府雇员迅速增多。不仅如此，尼克松还力图葬送国会对行政权的制约地位。国会对行政部门实行制约的核心是立法调查权，如果没有情报，国会的监督最多就只是一种形式而非实质性的。尼克松正是通过强调行政特权，拒绝向国会提供有关证据，来达到否定国会权威的目的。（注：参见吴大英、沈蕴芳：《西方国家政府制度比较研究》，社会科学文献出版社1996年版，第79-82页。）
