政治发展与经济发展之间的关系历来是学术界十分关注的课题。贫穷的经济基础上无法建立稳定的政治秩序和民主体制，经济发展的成就会造成政治方面的积极变化，均已成为学术界的共识。然而泰国在高速的经济发展过程中，原来的既得利益集团不仅很容易地将经济发展的成果据为己有，而且依然大体上保持着旧有的政治体制，形成一种经济方面的高速发展与政治方面的低度发展同时并存的奇特局面。从而对传统的发展理论提出了挑战。 作为东南亚新兴工业化国家和“亚洲第五虎”，泰国这种独特的现象越来越引起致力于发展研究的学者的兴趣。在东南亚主要的五个发展中国家，泰国的政治发展问题最为突出，其政府更迭的频繁及军事政变的频率之高也令人惊异。1932年至1992年，泰国共发生了19次政变，13次成功。同一时期，20位首相相继组建了48届内阁，其中24届内阁属军人政府，8届是军人为主的政府，16届为文官政府；共通过了15 部宪法；举行了18次大选。从1932年到现在，泰国有80%的时间处在军人的统治之下。最近的军事政变发生在1991年，并导致了大规模的冲突。（注：Clark D.Neher,"Thailand in 1992",Asian Survey,July 1992,p.587.） 即使在这样的情况下，泰国的经济仍然取得了骄人的成绩，并且保持着较高的增长速度。1951年至1961年，国民生产总值由282 亿年增加到571亿，年增长率为7.4%；1960年—1970年，泰国的年平均经济增长率为8.4%；1970—1982年为7.1%。世界银行《1983年世界发展报告》认为：在过去20多年的经济发展过程中，“泰国是发展中国家中经济发展最为成功的国家之一”。（注：吴春生：《东南亚经济发展战略研究》，北京大学出版社1987年版，第78页。） 泰国经济的高速增长与政治的低度发展，经济增长的持续性与政治的动荡性形成了鲜明的对比。经济增长的持续性与政治的低度发展之间究竟有什么联系？为什么泰国在经济发展取得了长足进步的情况下政治体制依然大体保持原样？本文试图从如下一些方面对这些问题进行探索。 一、泰国的官僚行政机构 在发展中国家，普遍存在着这样一种现象，政治决策机构和决策实施机构的权力杠杆往往向后者倾斜。政治组织软弱分散，其应有的政治职能多落入官僚手中。第三世界国家中军官与文官之权力斗争十分激烈，许多学者认为这种权力之争将危及国家的政治稳定、经济增长、行政效率和民主发展。在所谓的西方民主国家中政策只能由政治的、非官僚机构制定，而官僚只是政策的执行者；官僚必须受到前者的制约。发展中国家的政治观念虽然大多来自西方，组织结构形式上大同小异，但权力和职责的分配却与西方社会有很大差别。在一党专政的国家，由于高度的集权，官僚完全被党所操纵，两者已成为一体，没有明确的分界线。而泰国却处在另一种极端的情况之下，军队一直在政治舞台上唱着主角，偶尔有文官执政，也不过是多党联盟，但无论谁执政，具体的行政机构组织却完全把握在行政官僚手中。泰国的非官僚组织，诸如佛教、工会、政党、企业等利益集团，总体力量不强，难以对这种官僚体系构成有力的监督，更不用说对其加以控制。由此可见泰国官僚在泰国政治经济的发展过程中占有的重要地位。因此有人认为“泰国是官僚政体，官僚是泰国占有统治地位的政治精英”。 （注： SomsakdiXuto, Government and Politics of Thailand,Oxford Press,1987, p .79.）这也在一定程度上解释了为什么经济发展的成就并未能对官僚的政治结构造成革命性的冲击。 从其结构上看，泰国现在的官僚分为三个层次：中央、府（省）和地方。在中央设有13个部，部下设司和处，各部有一个部长和一至两个副部长，其中内政部规模最大。在各部之上又设有总理办公室，直接监督13个司。泰国共有72个省（府），每省有一个省长，一至两个副省长和一个助理省长。省下设区及相应的区长。区下设镇、村及相应的镇长和村长。虽然省长是一省的最高行政官员，但是不能直接领导内政部所管辖范围以内的官员。地方政府单位包括府行政组织、市政府、区和镇行政组织。这些单位直接由内政部和省掌管，而非自治的独立的机构。在各省设有民选的议会，议会会员每年集会一次，通过年度预算，审核前年的收支，预算来自各省的税收。泰国经济的区域发展极不平衡，一般而言，各省税收极其有限，它们必须通过地方行政司得到中央政府的拨款和贷款。各省在财政上都不得不依赖中央政府。泰国各级地区性政府均由内政部所设，并在内政部向心力的影响范围内运行。中央政府除了以财政手段外，还在各地区任命中央政府代表，以加强控制。市议会是民选议会，每当国民议会解散之时，市议会也得解散。而且内政部有权在市议会和市长之间发生冲突时，解散市议会。而曼谷市议会成员、市长均由中央政府任命。也就是说，中央官僚对全国行政具有绝对的控制权力。 泰国官僚主要来自武装部队、警察和民政领域。泰国武装部队，尤其是陆军的优势地位可从内阁这一权力中心中清楚地体现出来，在1959年至1974年的内阁成员中，38名成员来自军队，103 名成员来自民政领域，（这141名成员均为官僚），只有4名非官僚成员。仅在1957—1976年民主时期，非官僚内阁成员（35名）超过了官僚成员（23名）。然而内阁主要职位、总理、 内政部长和国防部长均由军队首领所垄断， 在1932年后的48年里，39年由军官担任首相，9年由文官担任首相。 而即使在文官当政时，国防部长的职位也一直由军方把持。 民政包含内政部、财政部、农业部、通讯部、教育部和总理办公室，这6部的行政对军队并不构成威胁，相反，行政成了军队的同盟， 两者一致认为秩序是政治稳定和经济发展的基础。美国学者斯芬指出，泰国行政和军队对于官僚制度有着共同的价值取向，这种价值观“不是以成就目的（生产力、理性和效率）为取向，而是以社会制度的维持为目的”。（注：John L.S.Girling,Thailand,Society and Politics,Cornell University Press,1985,p.135.）发展和秩序并不矛盾，后者为前者提供了基本的必要条件。泰国虽经反复的政治动荡，但其社会体制并无多大变化。我们所见到的是塔尖人员的不断交替，而权力塔的基层从未受到冲击。这种官僚体制的稳定性在很大程度上确保了社会体制的稳定性。一般来说，军队不干预行政职能，而文官也不进入安全领域。官僚的各个组成部分拥有共同的观念，如尊重权威、高度区别的上下级关系、以地位加以规范的行为、“了解个人的位置”观、尊从而非武断、遵守而非主动等等。这些共同的观念使得军队和行政的劳动分工能被双方接受。这种劳动分工的观念不仅在军官和文官之横向上，也在中央和地方上级和下级的纵向上得到体现。
