行政首长负责制是指国家特定的行政机关首长在所属行政机关中处于核心地位，在本机关依法行使行政职权时享有最高决定权，并对该职权行使后果向代表机关负个人责任的行政领导制度。它是我国1982年宪法确立的一项重要制度。宪法第86条规定：“国务院实行总理负责制。各部、各委员会实行部长、主任负责制”。第105 条规定“地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制”。行政首长负责制具有事权集中、权责明确、指挥灵敏、行动迅速的优点。它实施十多年来，对克服行政机关中责任不明、人浮于事、互相扯皮和效率低下的状况起到了积极作用，但这一制度在实践中尚存诸多问题，亟待完善。 一、正确界定行政首长负责制的“负责”内涵 我国理论界对行政首长负责制的认识逐渐深入，但对这一行政领导制度中的核心内容“负责”的涵义至今也未曾予以明确界定。无论是新近出版的宪法学著作，还是前几年出版的《宪法词典》、《行政法词典》都未能加以阐述。有的学者从行政职责角度出发，认为我国行政领导者负有不同的责任：对党负政治责任；对国家权力机关负执行责任；对司法机关负法律责任；对人民负服务责任，对国务院和上级行政机关负工作责任（注：向美清主编：《现代中国行政管理学教程》，法律出版社1990年10月版，第105页。）。显然，就行政首长而言， 这种负责内容过度宽广是难以操作的，也与宪政体制下的行政首长的地位不相融通。笔者认为要有效推进行政首长负责制的建设，实现宪法目的，首先必须正确界定“负责”的内涵。为此，笔者结合我国实践和有关行政领导制度的理论，界定行政首长负责制“负责”的内涵有两层意义： 第一层是政治责任，也叫宪法责任。它是指行政首长由于行使行政权不当而引起政治后果，依照宪法应承担的责任。“国家机关及其工作人员所作所为，必须合理、合目的性，其决策必须符合人民的意志与利益。如果政府决策失误或行政行为有损国家与人民利益，虽则不一定违法，不受法律追究，却要承担政治责任”（注：郭道晖：《法的时代精神》，湖南出版社1997年3月版，第468页。）。在政党政治发达的国家，中央行政首长往往是政党领袖，首长的行为产生的后果，直接关系到政党的利益，可能影响到国家的政治生活。在我国行政首长往往是共产党员，其行为直接关系到党的形象与威望，关系到国家民主法制建设，甚至可能直接影响人民民主专政的国家政权。依据宪法规定，行政首长应当承担的政治责任主要表现为：一是报告工作，行政首长必须每年（或季度或者应议会的要求随时）向产生它的机关报告工作情况或就重大事项进行汇报。行政首长向议会（代表机关）汇报或报告工作，有的国家称为“国情咨文”，在我国称为“政府工作报告”；二是回答质询，行政首长及其各组成部分负责人都有责任回复议会（或议员）的质询；三是提出辞呈，行政首长由于自己的工作产生危害后果，为了表示自己承担责任而主动向议会或有权机关提出辞呈；四是接受罢免，由于行政首长行使行政权已经违反了议会授予行政权的目的，或者行政行为导致了严重的社会危机，行政首长又不主动辞职的，由产生他的机关依法罢免其首长的职务。罢免行政首长，特别是罢免中央政府的行政首长，世界各国都有着十分严格的法律程序。可以说，行政首长辞呈是表示自己“负责”，而罢免正是首长“不负责”而采取的强迫其承担法律责任的方式。从责任而言，这种“政治责任”是最主要的，也是最符合行政首长负责制的“负责”内涵的。 第二层是法律责任，也叫个人责任。它是指行政首长的行为违反了法律的规定，依法应承担的责任，包括行政责任、民事责任、刑事责任。行政责任是指行政首长的行为违反了行政法律规范，依法应承担的责任，直接表现为受到行政惩罚和行政处分，实践中行政首长受到行政处分的事例还是比较多的；民事责任是指行政首长的行为违反了民事法律规范，依法应承担的责任，这一责任主要是以行政首长为代表的国家行政机关的违法行为而引起的责任，表现为赔偿损失，恢复原状，停止侵害等；刑事责任是指行政首长严重违法，并触犯了刑事法律，依法应承担的责任，这里主要是指行政首长职务犯罪，表现为司法机关追究行政首长的刑事责任，判处各种刑罚。 二、理顺行政首长个人负责与党的领导关系 行政首长个人负责与党的领导关系，是党政关系的重要内容，这是社会主义新型党政关系的一个重要组成部分。要完善行政首长负责制，首先就必须理顺个人负责与党的领导之间的关系，在坚持和改善党的领导的前提下，稳健推行行政领导制度的改革，实现真正的首长负责制。 首先，坚持党的领导是完善行政首长负责制的保障。共产党是我国的执政党，在政治生活中有着任何其它政治组织不可替代的地位。坚持党的领导已经作为宪法的重要原则规定在序言中。但党如何对行政机关实行领导呢？列宁认为党的领导首先是政治领导，同时也是组织领导，具体地说，党的领导表现为三个方面：第一，党制定政策，对重大问题拥有决策权；第二，党有权向行政机关输送干部；第三，党有权监督、检查和协调国家机关的工作（注：王正泉主编：《从列宁到戈尔巴乔夫——苏联政治体制的演变》，中国人民大学出版社1989年6月版， 第80页。）。党的十二大报告，坚持和发展了列宁的这一思想，报告指出“党的领导主要是思想政治和方针政策的领导，是对于干部的选拔、分配、考核和监督，不应当等同于政府和企业的行政工作和生产指挥”。具体到行政首长负责制的实践，那就是：（1）党主要是通过权力机关， 把党的路线、方针、政策形成决议，交予行政首长执行；（2 ）党主要是对行政工作的路线、方针、政策的领导，对于具体的行政执行事务，全部由行政首长依法处理；（3 ）党通过向权力机关推荐行政首长候选人，将素质好、水平高、政治立场坚定的党员推荐到行政首长的领导岗位上；（4）党对行政首长执行党的路线、方针、 政策的效能情况实施政党监督，向权力机关提出建议，这是完善首长负责制与坚持党的领导的统一体。
