一、全国人民代表大会专门委员会设立的状况 全国人民代表大会设立委员会始于1954年。1954年宪法第34条规定：“全国人民代表大会设立民族委员会、法案委员会、预算委员会、代表资格审查委员会和其他需要设立的委员会。民族委员会和法案委员会，在全国人民代表大会闭会期间，受全国人民代表大会常务委员会的领导。”根据1954年宪法的这一规定，在第一、二、三届全国人民代表大会期间，均设立了民族委员会和法案委员会这两个常设委员务。1975年宪法没有规定全国人民代表大会设立委员会，1978年宪法第27条原则规定，全国人大和全国人大常委会可以根据需要设立若干专门委员会。 1982年12月4日现行宪法通过以后，根据宪法第70 条关于“全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。在全国人民代表大会闭会期间，各专门委员会受全国人民代表大会常务委员会的领导”的规定，在1983年6 月召开的六届全国人大一次会议上，全国人民代表大会设立了民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会和华侨委员会共6 个委员会，其名称也由1954年宪法规定的委员会改为专门委员会，专门委员会成为全国人民代表大会制度的重要组成部分。 随着全国人民代表大会及其常务委员会行使宪法和法律赋予的职责的需要，全国人民代表大会为了依法行使各项职权，完善了专门委员会的组织机构的设立，有效地保障了全国人民代表大会及其常务委员会行使职权的需要。1988年4月， 七届全国人大一次会议增设内务司法委员会，1993年3月，八届全国人大一次会议增设环境保护委员会，1995 年更名为环境与资源保护委员会，1998年3月， 九届全国人大一次会议增设农业与农村委员会。至此，全国人民代表大会共设立9 个专门委员会。这9个专门委员会作为全国人民代表大会的常设工作机构， 分别在其职责范围内协助全国人民代表大会及其常务委员会的立法、监督和其他方面的工作，为保证全国人民代表大会及其常务委员会依照宪法和法律的规定行使职权，奠定了必不可少的组织基础。 全国人民代表大会设立专门委员会的实践表明：第一，专门委员会的设立与人大及其常委会行使职权的状况是同步进行的。在专门委员会设立之初，人大及其常委会行使职权还处于逐步发展的过程，各方面工作的开展需要总结经验，故只设立了6个专门委员会。 随着人大及其常委会行使职权的逐步加强和扩大，特别是人大及其常委会处理某些专业性、技术性方面的问题，需要有更加全面、专业性的组织和人员协助进行调查研究，审议议案，从而在组织机构方面也提出了新的需要和要求，于是，在第七、八、九届全国人大期间，相继各增了 1个专门委员会， 共增设3个专门委员会。第二，专门委员会的设立与人大及其常委会工作机构的专业分工和人大及其常委会行使职权的要求是同步进行的，在专门委员会设立之初，人大及其常委会工作机构的专业分工和人大及其常委会行使职权的状况是协调的，随着人大及其常委会行使职权范围的扩大和深入，对工作机构的专业服务水平和质量，对工作机构的人员的知识结构、年龄状况、社会经验等方面，也提出了新的要求。于是，从法律委员会分工负责的职责中，分离设立了内务司法委员会，从财政经济委员会分工负责的职责中，分离增设了环境与资源保护、农业与农村委员会。第三，专门委员会的设立情况是逐步发展和变化的。六届全国人大设立了6个专门委员会，七届人大设立了7个专门委员会，八届人大设立了8个专门委员会，九届人大设立了9个专门委员会。增设专门委员会的名称及数目，完全是根据人大及其常委会行使职权的具体情况和实际需要来决定的。 二、增设全国人民代表大会特别行政区委员会的必要性 1997年7月1日，香港特别行政区成立，中华人民共和国政府恢复了对香港行使国家的主权。1999年12月20日，澳门特别行政区也将成立。在筹备香港特别行政区期间，全国人民代表大会设立了临时性的全国人民代表大会香港特别行政区筹备委员会，其职权主要是负责香港特别行政区筹备期间的有关事务，工作任务完成以后就予以解散。在筹备澳门特别行政区的过程中，设立了全国人民代表大会澳门特别行政区筹备委员会，负责筹备澳门特别行政区的有关事宜。从香港和澳门这两个特别行政区筹备的实际过程来看，全国人民代表大会设立的其他专门委员会不承担有关特别行政区方面的工作。香港特别行政区成立以后，全国人民代表大会也没有相应的专门委员会负责特别行政区方面的具体事务。对此，显然是在香港特别行政区设立之前，对于这个问题还没有提到立法日程上来考虑的必要。与此同时，中央人民政府与特别行政区之间的关系，特别行政区成立以后在执行特别行政区基本法的过程中，是否存在需要解决的事项，是否需要全国人民代表大会常务委员会依照基本法的规定，对基本法涉及到的有关方面的规定，根据特别行政区的请求进行法律解释，这些问题在当时实际生活中没有出现，又由于特别行政区还没有设立或者设立的时间比较短，还没有出现或者没有遇到需要处理的实际问题，所以，全国人民代表大会还没有及时地考虑设立一个专门负责处理特别行政区事务方面的专门委员会，有关这方面的工作，由常务委员会的有关工作机构来承担，或者由专门的临时性的机构来负责。我们认为，在香港特别行政区设立以后，特别是随着澳门特别行政区的成立，我国的特别行政区将达到2个， 有必要在全国人民代表大会设立专门的工作机构，具体的负责处理和承担需要由全国人民代表大会及其常务委员会依照基本法规定的职权的具体工作，其主要理由如下： 第一，全国人民代表大会设立特别行政区委员会是保障宪法关于国家设立特别行政区，维护特别行政区的繁荣和稳定，贯彻执行“一个国家，两种制度”的需要。宪法第31条规定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”宪法关于特别行政区的规定表明，为了维护国家的统一和领土完整，国家在对香港、澳门恢复行使主权的时候，考虑到这些地区的历史和现实情况，按照“一个国家，两种制度”的方针，不在这些地区实行社会主义的制度和政策。即在内地实行社会主义，在特别行政区实行其原来的社会制度，也就是资本主义制度。这是宪法规定的国家的一项基本制度。中华人民共和国香港特别行政区基本法和中华人民共和国澳门特别行政区基本法这两部宪法性法律，为了实施宪法第31条关于国家设立特别行政区的规定，对中央人民政府和特别行政区地方政府的关系作出了明确的规定。全国人民代表大会及其常务委员会是监督实施宪法和宪法性法律的权威机构，为了保障特别行政区设立以后国家依法协调和解决有关特别行政区方面的事务，有必要设立全国人民代表大会特别行政区委员会。
