一 现行宪法第90条规定：“各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章。”据此，国务院各部委享有行政规章立法权有了明确的宪法依据。据此，各部委就能通过行政规章这一规范化的方式有效地贯彻落实法律、行政法规的具体规定，很好担负起宪法、法律赋予的重要职责。尽管各部委立法处于整个中央立法的最低层次，但其根据宪法制定行政规章的职权立法和根据法条授权制定行政法规的实施细则的执行性立法是中央立法的重要组成部分，其意义是不言自明的，对国家的全局行政管理工作是不可或缺的。国务院直属机构也是国务院的组成部分，也行使着本部门的行政管理职能，在地位上也不低于国务院各部委，各部委享有相应立法权的作用和意义的理由和根据也应该同样能够适用于各直属机构，这也就是本文所要谈的主题。 二 现行宪法只规定了国务院各部委的立法权而没有相应规定国务院各直属机构的立法权。由于没有明确答案，后者制定行政规章权的合宪性就成了问题，加上国务院组织法也没有作出具体规定，加剧了直属机构是否有资格有权制定行政规章这一重要问题的争议。本文认为，不能因为宪法及宪法性法律就两个平等主体应有权力的有所侧重和疏忽就否定其中一个主体应有的相关权力。我们可以从相关行政法规上找到根据。1987年4月21日国务院批准的《行政法规制定程序暂行条例》第3条规定：“国务院各部门和地方人民政府制定的规章不得称‘条例’。”在这里，“国务院各部门”范围上显然广于各部委，已经包含了直属机构在内，肯定了直属机构的行政规章立法权。并且，该条例中多次出现“各主管部门”、“有关部门”和“其他部门”，而不是此前的宪法和宪法性法律中所用的“国务院各部委”这一称法。此后于1990年2月18 日由国务院发布的《法规、规章备案规定》更进了一步， 其中第2条明确规定：“部门规章是指国务院各部门根据法律和国务院的行政法规、决定、命令在本部门的权限内按照规定程序所制定的规定、办法、实施细则、规则等规范性文件的总称。”并且，该规定通篇用的都是“部门规章”、“各部门”、“主办部门”、“本部门”，不难推论，国务院直属机构享有与各部委平等的立法权于法有据。 三 在当今中国，中央政府在现行立法体制中占很重要的地位。由于行政管理范围极其广泛，加上还要担负贯彻宪法、法律的职能，行政立法调整范围远远超出了全国人大及其常委会的国家立法权的范围，行政立法的任务也是最重的。其中，许多行政法规都要大量的行政规章来具体化和贯彻实施。当然，其中占多数的应属部委规章，但直属机构的规范性文件或更合情合理的就叫规章也是不容忽视的一个组成部分。其实，这只是一个认识的逐步深化和转变观念的问题。不是吗？1982年宪法首次确认国务院各部委有权制定规章，就是有其内在的根据的，这实际上是对既存几十年的国务院部委事实上立法的现实的肯定。由此上溯，建国几十年来，从各部委建立的开始，它们所制定的规范性文件在行政管理方面就是经常运用和一直发挥着重要作用的。很难想象，如果没有这些部委规章在发挥着具体化、落实化的实际作用，整个中央立法恐怕只是个空架子。因此，1989年4月4日七届全国人大通过的行政诉讼法明确规定人民法院在没有法律、行政法规、地方性法规相关根据时参照国务院各部委的规章。上文已提到，部委制定规章的理由和根据同样可适用于直属机构的类似情况。同样，可以说，从一开始、直属机构制定的规范性文件在本部门行政管理方面也起着相当重要的作用，无法为部委规章所能跨系统代替。而这些通常具有行政管理职能的直属机构如国家工商行政管理局、国家统计局、国家专利局、国家商标局、国家税务局、国家环保局、国家地震局等等，如果非得有宪法、法律等大法的援用依据，否则不得制定相关规范性文件的话，它们所承担的行政管理职能是有内在缺陷的。因为没有有效的起规范作用的规章或哪怕是规范性文件的施行，它们实际上无法充分履行或不能履行宪法、法律所赋予它们的职责，也无法有效地把大量急需具体化的行政法规加以落实以及时调整社会管理领域方方面面的社会关系。何况，同处于国务院这一大系统内，某一机构属于部委另一机构就属于直属机构并没有肯定的、明显可分的具体标准。并且，从两者的性质、职能、职责上看，都从属于国务院并执行其行政法规，都在本部门系统内主管专业性管理事项，很难说有什么差别。再且，两者所制定的规范性文件在表现形式以及制定程序方面也基本上无异。 因此，如果说直属机构不应享有规章制定权或因为其没有大法根据就否定之是不合正常逻辑的，也有违当今中国的实际，从而无法满足大量的现实需求。 四 在上文论证了国务院直属机构的制定规章权的必要性、合理性和合法规性之后，其合宪性合法性问题也就急待解决了。否则，从法律依据上说，直属机构的立法权仍是没有大法依据和不受根本保障的。因此，应在宪法及宪法性法律中予以明确体现，早比晚好，具体、清楚比间接、笼统好，这是常规的结论。或是方便起见，先由国务院作出授权，赋予具有行政管理职权的直属机构以立法权。其次，与部委规章的制定程序一样，要强调直属机构制定规章时也要经常务会议，涉及重要事项时还要经全体会议讨论通过。再次，要强调直属机构立法性质上的执行性和从属性，要受国务院的制约且不能与中央立法中的高位阶法相抵触。否则，宪法第89条第13项赋予国务院有权“改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章”的监督措施同样可援用无碍。
