一、理论界关于依法行政的构成诸观点 基于依法行政概念形成的悠久历史，有关其构成要素讨论颇多。学者们从不同的角度，不同的侧面提出了各种各样的观点，可谓众说纷纭，莫衷一是。 1.两要素说。世界许多国家和地区的学者都持此观点，当然，在要素的具体涵义上存在较大差异。如英国的依法行政由越权无效和自然公正组成。越权无效的核心内容是：越权的行政行为不具有法律效力。这既约束行政实体行为，也约束行政程序行为。自然公正则指：一方面，任何人或团体在行使权力可能使别人受不利影响时，必须听取对方的意见，每个人都有为自己辩护和防卫的权利。无论在行政上，还是司法上，任何人不能未经审问就受处罚，行政裁判官和司法官必须听取对方意见才能作出判决。另一方面，避免偏私，“不能自己作自己的法官。”（注：参见王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版，第151～177页。）美国的依法行政构成两要素表现为基本权利和正当程序。前者指一切组织和个人都必须服从法律，但这种法律必须旨在保护而不是摧残人类固有的基本权利。后者指法律的实施必须通过正当的法律程序进行。 （注：参见王名扬：《美国行政法》， 中国法制出版社1995年版，第114～116页。）台湾学者则主张依法行政的基本内容包括法律优越和法律保留。（注：参见翁岳生：《法治国家之行政法与司法》，台湾月旦出版社股份有限公司1991年版，第225～229页。）中国大陆也有学者认为依法行政的基本内容有两项：（1 ）行政活动必须根据法律；（2）行政行为必须符合法律。 （注：转引自胡建淼：《行政法学》，法律出版社1998年版，第71页。） 2.三要素说。认为依法行政由三方面的因素构成。如日本有学者提出依法行政的三项内容为：（1）法律保留。建立议院内阁制、 议会制的民主主义，通过国会对行政进行政治限制。（2）法律优先。 行政立法、行政裁量和行政手续中存在着立法权优先的要求或者立法的统治问题。（3）司法救济。通过法院对行政进行司法方面的事后救济。（注：参见[日]和田英夫：《现代行政法》，中国广播电视出版社1993年版，第27～28页。）法国的依法行政也包含了三项内容：行政行为必须根据法律；行政行为必须符合法律；行政机关必须采取行动来保证法律规范的实施。（注：参见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1989年版，第205～207页。） 3.四要素说。依法行政构成的四要素说主要见诸中国学者的著述中。如有的学者归纳为：（1 ）任何行政职权都必须基于法律的授予才能存在；（2）任何行政职权的行使都必须依据法律、遵守法律；（3）任何行政职权的委托及其运用都必须具有法律依据，符合法律要旨；（4）任何违反上述三点规定的行政活动，非经事后法律认许，均得以宣告为“无效”。（注：参见罗豪才主编：《行政法学》，中国政法大学出版社1996年版，第58页。）有的学者归结为：（1） 所有行政法律关系，当事人都必须严格遵守并执行行政法律规范；（2 ）任何行政法律关系的主体都不得享有行政法律规范以外的特权；（3 ）一切违反行政法律规范的行为，都属于行政违法行为，自始无效；（4 ））一切行政违法主体，都必须承担相应的法律责任。（注：参见应松年主编：《行政法教程》，中国政法大学出版社1988年版，第40～42页。）还有学者认为，依法行政就是要使一切行政管理活动有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。有法可依是使行政管理活动合法化的前提条件；有法必依，是要求行政机关及其工作人员必须依法办事；执法必严，是要求行政机关及其工作人员在执行宪法和法律的过程中，必须保持高度的严肃性，不许有任何的任意性，行政活动都必须符合宪法和法律的规定；违法必究，在行政法范围内，主要是指行政机关及其工作人员必须对其违法行为向国家权力机关和人民群众承担应有的责任。（注：参见侯洵直主编：《中国行政法》，河南人民出版社1987年版，第45页。） 4.五要素说。台湾学者张载宇对依法行政提出了五个方面的要素，即：（1）行政权之作出，不得与法规相抵触。 不问法规规定之形式如何，均有拘束行政权的效力。行政权的行使必须遵守法规，不得与法规相抵触。（2）行政权非有法规依据， 不得使人民负担义务或限制其权利。人民与国家的一般权利义务关系，并非权力服从关系，而为行政法规所规定，人民对国家的义务与权利，自以法规所规定者为准。行政机关不得滥用其权力，使人民负担义务或限制人民权利。且因行政权之作用为人民设定权利或免除其义务后，行政机关自身亦应受其拘束，不得任意更改。（3）行政权非有法规依据，不得为特定人设定权利， 或减免其义务。行政机关对于法规在同一情形下应为同一的适用。即对于人民权利的设定或义务的免除，均应依据法规为同等的措施，不得有例外的歧视。若无法规的依据，对于特定人赋予超过一般规定的权利，或免除一般规定所课之义务，均属违法。（4）行政得自由裁量， 须受法规之限制，并符合公意。裁量不得超越法规所定之界限，如裁量超过其界限，则为违法。另外，裁量须适合于社会公意，如不合公意则为不当。（5）行政法规之适用，由行政机关本其职权主动为之。 如社会秩序不良，行政机关应主动适用治安或交通等法规，以维护或整饬秩序，而无须等待人民之请求。此与司法官适用法律采不告不理原则不同。（注：参见张载宇：《行政法概要》，台北汉林出版社1970年版，第99～ 101页。） 二、依法行政的构成要素分析及衡定标准 依法行政的构成要素可以作多种划分：如主观要素和客观要素；实体要素与程序要素；内在要素与外在要素；内容要素与形式要素等等。任何事物都是由某些内在要素通过一定的构造形成而完整地体现出来，所以内在要素与外在要素对一完整事物而言缺一不可，依法行政亦如此。但两者之间，实质要素是居于第一位的。故诸要素之间应着重于内在的实质性的东西，这些要素我们可以比喻为构成生物的细胞或物体的元素。现实中，由于这种实质的要素往往是抽象的，无形的，即使有形也难以度量，因而容易被人忽略。上述关于依法行政构成要素的众多观点，就是未能把握依法行政的实质内涵，多数注重于其外在的表现，使得依法行政的真正要素游离于诸理论之外。衡量一要素能否成为依法行政的内在构成要件，须遵循如下准则： 1.应以行政权为视角。依法行政的构成要件是衡量行政是否依法的标准，我们要搞清楚什么是依法行政，就得先从“行政”概念入手。英语的Administration用来表示行政，原意指对事务的处理。现代国家的行政不仅仅是对事务的处理，而且是对国家事务的处理，这从行政的定义上可以说明。如：行政就是要积极地实现国家政治目的，不以维持现状为满足；行政为国家统治权的中心作用，亦即国家统治权的行使，以行政作用为其重心。（注：参见管欧：《中国行政法总论》，台湾蓝星打字排版有限公司1964年版，第1～3页。）表明行政是一种国家行为，它所执行的是一种国家意志，与公民、企业、社会组织的行为不同，后者所反映的是个人或少数人的意志。那么，行政必然地要以国家强力为后盾，由此而产生了行政权力。行政权力的行使一方面导致了国家意志的执行，另一方面若行使不当必然损害相对方的权益，因而出现了行政法的约束。所谓的依法行政就是要使行政权依据法律，政府只能在法律规定范围内活动，督促政府及其工作人员依法办事，防止违法、失职、越权和滥用职权等。所以，我们考察依法行政的内在要件，必须站在行政权角度上，不是指行政权行使的形式，而是其实质，才是最根本的出发点，或者说抓住了事物的根本。事实上，行政法制实践中的诸多违法、越权行为都是行政权使用不当所使然。前述学者们的观点多数从“依法”、“守法”等角度论证，不免有些偏颇。
