我国行政主体理论之检讨

      在我国目前的行政法学研究中，行政主体理论占有相当地位。许多学者将其作为行政法学体系的重要组成部分。（注：胡建淼著：《行政法学》，北京，法律出版社1998年出版；张树义主编：《行政法学》，北京，中国政法大学出版社1995年版。）我国的行政主体理论最早出现于80年代末，到90年代中期已成为行政法学研究行政组织的主流。对行政主体的探讨在很大程度上取代了对行政组织法的全面研究。然而，笔者认为我国的行政主体理论存在重大缺陷，并产生了许多负面作用。法学界应当重新审视我国的行政主体理论，并重新开展对行政组织法的全面研究，唯此，才能真正推进行政组织的法治化，推进我国的行政法治进程。

      一、我国行政主体理论的形成及基本内容

      对行政主体理论的检讨，自然离不开对该理论的形成与现状的考察。

      （一）行政主体理论的形成

      行政主体理论是舶来品，而非我国的发明。最早使用行政主体概念的是《行政法学原理》、（注：张焕光、胡建淼：《行政法学原理》，北京，劳动人事出版社1989年7月出版。）《中国行政法学》。 （注：张树义、方彦主编：《中国行政法学》，北京， 中国政法大学出版社1989年8月版。）90年代后， 绝大多数行政法教科书都采用了行政主体概念，并用较大篇幅阐述行政主体的定义、种类和资格要件等，形成了独特的行政主体理论。（注：罗豪才主编：《行政法学》，北京，中国政法大学出版社1996年版，第66页。）但不知为何很少有专门研究行政主体的论文问世。

      80年代末，行政主体理论在我国的出现主要有三方面的原因：

      第一，行政法学界研究行政组织角度的变化。自80年代初行政法学恢复研究以来，许多学者从组织学、管理学的角度研究行政组织，或者仅对行政组织法的规定作事实性的描述。这一状况逐渐引起不满。学者们着意求新，寻找研究行政组织的新的角度。行政主体理论正是在这一需求下出现的。有学者论证说，对行政组织的研究应当是从行政主体的角度出发，因为行政法学对行政组织的研究应从法律的角度，主要是研究行政组织在法律上的地位，而行政组织的法律地位即在于其作为行政上的主体。（注：张尚主编：《走出低谷的中国行政法学》，北京，中国政法大学出版社1991年出版，第700页。）

      第二，国外行政主体制度及理论的传入。80年代末期，随着对国外行政法制度的了解，法国、日本等国的行政主体制度及理论被介绍、引入中国。（注：王名扬著：《法国行政法》，北京，中国政法大学出版社1989年版，第38页。（日）南博方著：《日本行政法》，杨建顺、周作彩译，北京，中国人民大学出版社1988年出版，第13页。）学者们在行政组织之外接触到行政主体这一崭新概念，将其引进到我国的行政法学研究自在情理之中。

      第三，行政诉讼实践的需要。1989年4月4日我国制定颁布了《行政诉讼法》，并于1990年10月1日生效，至此，行政诉讼制度全面建立。 行政诉讼面对的问题之一是如何设定被告制度。虽然行政诉讼法对此作了规定，但需要从理论上予以论证。不久，有学者从行政主体的角度解释行政诉讼被告制度，并逐步获得学术界的认同。

      不无遗憾的是，行政主体理论虽已获得普遍接受，但对行政主体的研究多年来并没有取得实质性进展。

      （二）行政主体理论的基本内容

      一般认为行政主体理论包括四部分：

      1.行政主体的界定。对行政主体的界定，学者们在表述上大同小异，基本一致。有的学者认为，行政主体是享有实施行政活动的权力，能以自己的名义从事行政活动，并因此而承担实施行政活动所产生的责任的组织。并认为，行政机关在行政法上的地位就是行政主体。（注：张尚主编：《走出低谷的中国行政法学》，北京，中国政法大学出版社1991年出版，第80页。）有的学者把行政主体定义为能以自己的名义实施国家行政权（表现为行政管理活动），并对行政效果承担责任的组织。（注：罗豪才主编：《行政法学》， 北京， 中国政法大学出版社1996年版，第66页。）可见，学术界一般将行政主体界定为依法承担行政权的单个行政机关和法律法规授权的组织。

      2.行政主体的范围。按照行政主体的界定，行政主体整体可分为行政机关和法律法规授权组织两部分。具体包括以下10类：

      （1）国务院；（2）国务院的组成部门；（3）国务院直属机构； （4）经法律法规授权的国务院办事机构；（5）国务院部委管理的国家局；（6）地方各级人民政府；（7）地方各级人民政府的职能部门；（8）经法律法规授权的派出机关和派出机构； （注：派出机关指一级政府设立的派出组织，如行政公署、区公所和街道办事处；派出机构指政府职能部门设立的派出组织，如公安派出所、工商所。）（9 ）经法律法规授权的行政机关内部机构；（10）法律法规授权的其他组织。