一、回溯传统行政法控权理念 传统行政法控权理念的核心可以归结为：行政法是保障个人自由、控制行政机关权力的法律。以此为轴心，它对行政法的一系列基本问题，形成了以公民个人权利为本位、以个人主义和自由主义政治哲学为基础的系统认识。它在不同国家形成和存在的条件有较大不同，赞成这一核心观念的学者在讨论具体行政法问题时的理论也有相当差异。为集中并简化讨论的需要，本文着重以控权理念所源起并获典型发展的英美国家的一些学者论述为考察对象。其中，戴雪在《英宪导论》中的论述是本文研究的主要材料。这样做的考虑有三：其一，虽然戴雪通过比较研究英国法治与法国行政法，坚持英国没有行政法，但在这种已公认为对行政法的重大误解的背后，我们却可以发现他对规范行政机关与公民关系的法律的一种认识；其二，戴雪理论在英国的持久影响也反映这种认识在英人中的普及性；其三，英国本土学者在把那种认为行政法旨在控制（curbing or conrolling ）国家的传统观念归结为“红灯理论”时，也以戴雪理论作为主要分析对象。 （注： Carol Harlow andRichard Rawlings,Law and Administration(1988),p.11—13.） 行政法传统控权理念曾盛行于19世纪，它的基本构成可以大致概括如下： 1.行政法的宗旨和作用在于最大限度地保障个人自由权利，制止国家行政机关干预或限制个人自由和权利。 戴雪认为法国行政法的两个基本观念与英人的法治相悖，不利于对公民个人自由的保护：一是政府及其公务员可以享有针对公民个人的特殊权利； 二是普通的司法法院不得干预和控制行政权的行使。 （注：Dicey, Introduction to the Study of the Law of theConstitution,10th edn.(Macmillan,1959,first published in1885),pp.336—9.）他对法国行政法有以下评论：“的确， 为支撑理性专制主义政制而创建的机制，日后渐被法学家和改革者利用，以促进法律自由。但是，永远不应遗忘的事实是，法国行政法肇端于赞成政府特权的观念，认为政府特权系全民利益的适宜保障。”之后，他又指出：“而且，对于一个英国人而言，很难相信行政法院会给予个人自由以每一个英国人以及居住在英国的外国人所得到的那种。”（注：Dicey,Introduction to the Study of the Law of the Constitution,10th edn.(Macmillan,1959,first published in 1885),第350、403页。）从其大量论述和以上简单引例来看， 我们不难觉察这位法学家对个人自由的明显偏好和对行政权力潜在的敌意，在他眼里，规范行政活动的法律必须立足和倾向于保护公民个人自由、控制行政权。因此，英国学者作如此评析，“戴雪所关心的是控制专横武断的权力，或者更确切地说，是控制行政权力，而他假定行政权的本性是专横武断的。”（注： Carol Harlow and Richard Rawlings, Law andAdministration(1988),第15页。） 2.行政法最重要的内容就是独立的司法权对行政行为予以司法审查，从而达到其限制和控制行政权的目的。 这个对行政法主要内容与组成部分的理解，和以上假定的法律宗旨、作用密切相关。戴雪在阐释英国法治三个主要观念中，向我们充分展示了其对普通法院保护公民权利、控制行政权力的高度重视。英国法治的“首要之义是，未经普通法院依一般法律手续明白确认其违法，任何人不得无故受罚或受法律处分，以至人身或财产受损。在此意义上的法治与任何基于执政者行使宽泛、武断和自由裁量之强制性权力的政府制度恰成对立。……第二层含义不仅是指任何人不得逾越法律之上，而且是指在我国，……每个人都受治于国内的一般法律，都服从于普通法院的管辖。……[第三]我们可以说，宪法之所以渗透了法治精神，是因为宪法的一般原则（例如人身自由的权利，或者公开集会的权利）是普通法院在特定案件中决定个人权利的司法裁判的结果。”（注：Dicey,Introduction to the Study of the Law of the Constitution,10thedn.(Macmillan,1959,first published in 1885),第186—203 页。） 当然，我们并非武断地纯粹以某个学者赞成和强调司法控制，就认定其倾向于控权理念。正如克雷格所言，“不应认定司法控制的增长必然意味着对私人自治更多的保护；也不应假定对私人自治的保护为司法干预提供了完整的基本理由。”在英国，“法院实施控制的理由是假定它们藉此完成立法意志”，而法院控制的方式及其程度则完全由议会主权予以确定。（注：P.P.Craig,Administrative Law ( Sweet &Maxwell,1983),pp.2、17、23.）如果立法机关授予行政机关大量权力和自由裁量权，法院也就只是将行政权限定在立法规定的范围内而已。但是，戴雪和克雷格毕竟属于两个时代，议会从19世纪后期开始的广泛授予行政权的事实，并没有为戴雪所重视。（注：詹宁斯如此评论，“事实上，戴雪没有思虑这些新的权力，没有任何证据表明他对这些权力知之甚详，无论如何，他对此极少关注。”参见W.I.Jennings,TheLaw and the Constitution,3rd edn.(University of London Press,1943),p.290.）如果联系当时流行的消极国家、有限政府的观念， 保护个人自由的传统，普通法官重视公民权利、戒备行政权的心态等因素，就不难理解这种强调司法控制的实质精神。
