现代行政法伴随着民主与宪政的产生而建构，宪法的演变推动着行政法的发展，行政法的理论与实践也在不断地充实和完善着宪法。正如宪法并非代表一种与共和原则或民主原则、尊重人权或其他独特价值的原则相吻合的制度，作为“动态宪法”的行政法，也并非无一例外地与民主和宪政的原则相一致。所以，对行政法的理解和研究也就不能仅停留于行政法规范本身，而应从国家权力与公民权利之关系的视角来定位和检讨行政法，本文正是从这一宪法与行政法共同指向的社会关系为讨论的起点，从价值理念、制度安排及制度的操作这三个层面的论述中，试图指出：从价值理念上讲，公民权利至上是现代宪政以及行政法律制度设计的逻辑起点，现代法律制度的目的就是为了维护公民权利的；而在具体的制度安排中，宪法和行政法逐步趋向于在保护权利的同时力求在国家权力与公民权利之间达致一种平衡的态势；在制度的操作层面，行政机关具有管理的优先权，虽然公民可能被赋予某些监督或制约行政权的权利，但当行政机关侵犯了公民的权利的时候，公民通常只有借助于司法程序（即行政诉讼）或准司法程序（如行政复议），才能获得事后的救济。国家与公民关系的这三个层面互相联系、互相影响。 一、国家权力与公民权利之关系的三个层面 国家行政机关与相对方（即公民）之间的权利义务关系既是行政法所关注的最基本的一对社会关系，同时也是宪法所指向的最基本的社会关系（即国家与公民的关系）的一个重要侧面（注：宪法所涉及的公民与国家的关系包括两个侧面：一是公民通过他们自己的代表来组成管理他们自己的政府，此为民主制；一是规范政府对公民的管理以及确认和维护公民应当享有的基本权利，此为宪政制度。以规范行政机关与相对一方的关系为核心内容的行政法律制度是其中最主要的一部分。本文也是从这个角度研究宪法与行政法的关联的。为了论述的方便，本文所指宪法中有关国家与公民之间的关系皆从第二种意义出发。），对该社会关系应然状态的探究以及对其具体制度的设计构成了整个宪法史和行政法史的主题。在这个意义上，行政法确立的所有具体的法律制度应当与规范国家与公民之关系的宪政框架一脉相承。 但是，行政法与宪法之间差异也是显而易见的。对于宪法而言，它指向的不仅仅是确立一个政治社会框架的法律制度和一套有效控制政府行为的技术，更重要的是它体现了一种处理国家与公民之间关系的价值观念，渗透着渊源流长的人文精神和文化传统。按照亚里士多德给宪法最初下的定义，宪法甚至还意味着一种“生活的模式”。只有理解了这一点，我们才能理解为什么虽然有些宪法也规范了政府主要机构的构成、权限及其运作方法，甚至具有一些类似于权利法案的规定，人们却将其称之为“装饰性宪法”或名义上的宪法。所以说，宪法不仅指构建国家与社会运行框架的具体法律规范及规范确立的各项制度，而且与反映公民与国家关系的理念紧密相联。 相对于宪法，行政法在法律体系中属于较低层次的一个部门法，它应当遵循相关的宪政理念，但其最主要的功能却体现在对宪法的落实上。它在宪法确立的有关国家、社会与经济结构的框架内，将宪政制度细则化，详致地规范推行这些制度应当遵循的操作规则。所以，行政法的核心是制度层面的具体问题，而且是以一种有别于宪法的方式，即宪法以凯尔森所谓的基本规范为主要内容，（注：[美]凯尔森著，《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，北京：中国大百科全书出版社，1996年版，第131页。凯尔森认为，在一个规范体系中， 所有其他的规范都能直接或间接地从其中获得效力的那一类规范，即为基本规范，它们建立起一个国家的法律秩序。）这些基本规范也是哈特所谓的次要规则，它们是法律制度的基础，并提供了用以评价这一制度中其他规则的效力的准则；而行政法则以宪法的基本规范为根据，并使宪政制度具体化为数量众多的、直接以社会关系的具体权利与义务为内容的法律规范。一般说来，行政法涵盖了以下内容：（1 ）作为国家代理人的行政机关的组成；（2）行政权在各级各部门的分配；（3）行政权运行的方式、程序和监督；（4）公民权利的取得、享有与救济等等。简而言之， 宪法关注和选择的是制度是怎样的问题，它勾勒了国家制度的主要框架，而行政法的中心问题主要关注于制度是如何运行的，它填充起这些制度缜密细致的操作规程。 由是观之，虽然国家与公民之关系是宪法和行政法共同指向的基本的社会关系，但两者的侧重点和参照系是不同的，前者依凭有关国家与公民关系的理念，设计了一整套繁复有机的法律制度（除了规范国家与公民之间权利义务的分配，还包括国家权力在政府各部门之间的分配与平衡），以维护该社会关系并使其达成和谐、理想的状态，其参照系涉及法律的价值（如自由、平等、公正、效率）、民族的信仰与传统以及对人性的假定（善与恶）等等；而后者却侧重于国家与公民关系的制度设计的具体化，它描摹出作为国家代理人的行政机关与其相对方之间的具体关系，其参照系是有关国家与公民关系的理念以及有关国家与社会的形态的宪制安排。 因此，国家与公民的关系在宪法中表现为两个层面：一方面，对国家权力与公民权利之关系的设想与期望（即国家权力来源于公民权利还是公民权利来源于国家权力）形成了宪法上的理念，它代表着一种理想，体现了人们对权利、公正、平等、自由等价值的信仰；另一方面，对国家权力的分配与制衡以及对公民权利的确认则体现为国家和公民关系在制度层面上的具体安排。行政同样也涉及两个层面，一个是制度层面，主要是指依据宪法的基本规范而确立的、保障国家权力（以行政权为核心）有效运行和公民权利切实被享有的各种具体制度，它既是对宪法上相关制度的承接，也是使这些制度与现实社会相连的具体路径；另一个是操作层面，正是在这个层面上，一般社会成员才实现对权利的享有，履行法定的义务，同时国家机关按照法定的程序和相关的规则改造其职责与职权，从而使法律文本上抽象的社会关系变为社会生活中具体的社会关系。因此，我们可以看出从价值理念、制度安排和制度操作三个层面探讨国家与公民之间的关系在学科上跨越了宪法和行政法两个维度。
